VII SA/Wa 1951/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi B. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. C. kwotę 2260 (dwa tysiące dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 55 pkt 1 i 59f oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył firmie [...] karę w wysokości 150 000 zł (słownie: sto pięćdziesiąt tysięcy złotych) za stwierdzone podczas kontroli obowiązkowej samowolne przystąpienie do użytkowania budynku stacji dealerskiej samochodów marki [...] przy ul. [...] ([...]) z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 czerwca 2010 r. przeprowadzono kontrolę obowiązkową budynku stacji dealerskiej samochodów marki [...] przy ul. [...] ([...]). Z protokołu kontroli i dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do protokołu wynika, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Część wystawiennicza na parterze i na antresoli oraz część serwisowa budynku użytkowana była jako pomieszczenia salonu sprzedaży samochodów – w pomieszczeniach umieszczone były samochody osobowe. Na stanowiskach pracy przebywali pracownicy salonu samochodowego. Organ podał, iż stwierdzono jednoznacznie, że budynek był użytkowany podczas kontroli obowiązkowej jako stacja dealerska samochodów. Korzystając z uprawnień wynikających z art. 57 ust. 7 oraz art. 59f Prawa budowlanego, zobowiązano inwestora do wpłacenia kary. Podstawę do naliczenia kary stanowił iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z art. 57 ust. 7 ww. ustawy, stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia firmy [...] W. C., B. C., uchylił powyższe postanowienie w części określającej adresata przedmiotowego obowiązku i w tym zakresie orzekł, że wymierza karę inwestorowi – B. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] W. C., B. C.. W pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, iż analiza materiału dowodowego sprawy wskazuje, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej stacji dealerskiej samochodów marki [...] przed uzyskaniem zgody właściwego organu. Powyższe potwierdza treść protokołu obowiązkowej kontroli obiektu przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2010 r. oraz załączona do niego dokumentacja zdjęciowa. Organ podkreślił, że istotna jest sama okoliczność przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu, natomiast bez znaczenia pozostaje rodzaj działalności i charakter podejmowanych czynności. Organ wskazał, iż nieobecność klientów przedmiotowego salonu oraz brak zawierania transakcji w momencie przeprowadzanej kontroli nie przesądza, iż obiekt nie jest użytkowany. W ocenie organu, świadczy o tym co najmniej obecność pracowników na stanowiskach pracy, jak też usytuowane w części serwisowej obiektu auta oznakowane tablicami rejestracyjnymi potwierdzającymi, że samochody te nie mają charakteru wystawowego, a należą do klientów salonu. Ponadto, z materiałów zamieszczonych na stronie internetowej salonu przy ul. [...] wynika, że przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]) w dniu [...] maja 2010 r. miało miejsce oficjalne otwarcie salonu [...]. Zdaniem organu, powyższe materiały potwierdzają również, że przed dniem [...] lipca 2010 r. w przedmiotowym obiekcie inwestor prowadził działalność polegającą na sprzedaży samochodów. Świadczą o tym oferty sprzedaży samochodów używanych zamieszczone przez pracowników salonu, opatrzone datą [...] czerwca 2010 r. Ogłoszenia te zawierają także adres poczty elektronicznej salonu i numery telefonów kontaktowych. W ocenie organu odwoławczego, powyższe okoliczności świadczą o tym, że przedmiotowa stacja dealerska była użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ pierwszej instancji dokonał właściwej interpretacji stanu faktycznego, zatem słusznie wymierzono inwestorowi karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Jednocześnie organ stwierdził, iż ze względu na niepełne określenie adresata przedmiotowej decyzji, tj. wymierzenie kary inwestorowi T. M. W. C., należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w zakresie podmiotu, na który nałożono karę i orzec w tej części co do istoty sprawy. Wskazał, iż postępowanie pierwszej instancji prowadzone było z udziałem B. C. prowadzącej działalność gospodarczą po nazwą [...] W. C., B. C. Organ podał, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., decyzja winna zawierać precyzyjne oznaczenie podmiotu praw lub obowiązków – w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych, pełną nazwę i siedzibę podaną stosownie do danych z właściwego rejestru lub ewidencji. Zdaniem organu, należało orzec o nałożeniu przedmiotowej kary na B. C. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] W. C., B. C. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. C. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] W. C., B. C. – w części dotyczącej utrzymania w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 55 w związku z art. 57 ust. 7 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca samowolnie przystąpiła do użytkowania budynku stacji dealerskiej samochodów marki [...] i wymierzenie jej kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, a także naruszenie art. 10 k.p.a. przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skarżąca wskazała, iż przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, co nastąpiło w dniu [...] lipca 2010 r., podejmowane były jedynie czynności, które miały na celu przygotowanie stacji do podjęcia działalności w tej lokalizacji i nie można było potraktować ich jako prowadzenie działalności. Skarżąca podała, że z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej jednoznacznie wynika, iż skarżąca jest zarejestrowana od 1991 r. Strona skarżąca wyjaśniła, że samochody posiadające numery rejestracyjne w przeważającej części były samochodami należącymi do niej, a przeznaczonymi do testowania przez klientów. Pozostałe samochody były nowe i wymagały wstawienia do salonu w ramach czynności przygotowujących obiekt do użytkowania. Z tego powodu w obiekcie znajdowały się osoby zatrudniane przez skarżącą, które odbywały szkolenia w zakresie korzystania z sieci komputerowej oraz obsługi technicznej wyposażenia obiektu. Zdaniem skarżącej, oficjalne otwarcie obiektu nie przesądza o fakcie przystąpienia do jego użytkowania, lecz ma na celu przekazanie informacji o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Zamieszczenie na stronach internetowych cenników usług wywoływało jedynie skutek reklamowy i marketingowy, niezbędny w warunkach gospodarki wolnorynkowej. Skarżąca zarzuciła, iż organ w celu zastosowania art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obowiązany jest jednoznacznie wykazać, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, a nie do jego przygotowywania do użytkowania przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dodała, że takie stanowisko jest zgodne z zasadami ekonomii prowadzenia działalności gospodarczej i prawami rynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawartej w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegało postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w części określającej adresata obowiązku i w tym zakresie orzekające o wymierzeniu kary inwestorowi –B. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] W. C., B. C., w pozostałym zakresie utrzymujące zaskarżone postanowienie w mocy. Materialnoprawną podstawę postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu stanowił art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa przystępują do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie było wymagane pozwolenie na budowę. Przepis powyższy nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna w razie zaistnienia wskazanych w nim przesłanek. Karę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły inwestorowi (Prawo budowlane. Komentarz, Z. Niewiadomski - red., Warszawa 2006 Wyd. C.H. Beck). Przyjąć należy, że hipoteza tego przepisu odnosi się przede wszystkim do inwestora, bowiem to na niego ustawodawca nałożył obowiązek zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 ustawy), bądź uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (art. 55 ustawy). Organ właściwy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego powinien bezspornie ustalić podmiot, który może być adresatem rozstrzygnięcia. Obowiązek organu w tym zakresie wynika również z art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie strony lub stron. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej podmiotowi innemu, niż wskazany w treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Określenie adresata postanowienia mogło bowiem nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wprawdzie ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia [...] marca 2010 r. wynika inne oznaczenie przedsiębiorcy, niż podane w postanowieniu organu pierwszej instancji, jednak wada postępowania w tym zakresie nie mogła stanowić przesłanki nałożenia kary przez organ odwoławczy na inny podmiot, niż wskazany w postanowieniu organu pierwszej instancji. Tego rodzaju rozstrzygnięcie pozbawiło nowego adresata postanowienia drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym, co jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a. Zgodnie z art. 15 k.p.a., sprawa administracyjna powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta - po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją tej zasady jest ukształtowanie postępowania odwoławczego, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2006, Wyd. C. H. Beck). Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania, a tym samym narusza prawo strony do wniesienia odwołania od decyzji nieostatecznej. Ponieważ w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżone postanowienie nie mogło pozostać w obrocie prawnym. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.