VII SA/Wa 1953/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2015 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr ew. [...], [...], części działek nr ew. [...], [...], [...], obr. [...], przy ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. A. S. wniósł odwołanie, które cofnął pismem z [...] grudnia 2011 r. Następnie podał, że na podstawie pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. ustalił, iż organ I instancji nie przekazał ww. pism organowi odwoławczemu i stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2011 r., w sytuacji niezakończenia postępowania odwoławczego od ww. wyżej decyzji jest przedwczesne. Dalej wyjaśnił, że wprawdzie art. 156 k.p.a. daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych jak i nieostatecznych, niemniej możliwość taka nie zachodzi w tym przypadku, bowiem odwołanie z dnia [...] października 2011 r. zostało wniesione przed złożeniem przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Dodał, że co prawda odwołujący w piśmie z [...] grudnia 2011 r. cofnął odwołanie, co nie kończy postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Podkreślił, że wniesienie odwołania i cofnięcie odwołania, jest oparte na zasadzie rozporządzalności, która co do cofnięcia odwołania jest ograniczona, bowiem podlega kontroli organu odwoławczego i w razie oceny, że prowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. Wskazał, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym cofnięcie odwołania nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji co do zgodności z prawem, jak i interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego. Z akt sprawy zaś wynika, że postępowanie odwoławcze jest w toku ponieważ Prezydent [...] nie przesłał do Wojewody [...] odwołania A.S. i pisma o jego cofnięciu. Dopiero po ewentualnym wydaniu rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym będzie istniała możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ wskazał, że w świetle powyższej argumentacji był zobligowany do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość i powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. wyjaśnił pojęcie bezprzedmiotowości postępowania. W skardze na powyższą decyzję Przedsiębiorstwo "[...]" Sp. z o.o. wniosło o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie: - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w przypadku braku wskazania przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości tego postępowania, - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 pkt 2 oraz w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" może posiadać przymiot strony w sprawie.  Przedsiębiorstwo wskazało, że jako wyłączną przesłankę podjęcia zaskarżonej decyzji organ podał, iż decyzja będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego nie jest ostateczna wobec wniesienia i nierozpoznania odwołania. Zdaniem skarżącego, nie ma jednak podstaw do uznania decyzji z dnia [...] września 2011 r. za nieostateczną, skoro została ona na wniosek skarżącego opatrzona klauzulą prawomocności. W tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń czym uchybił art. 7 i 77 k.p.a. Dysponowanie przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę z klauzulą prawomocności wywołuje skutek w postaci możliwości realizowania uprawnień z niej wynikających tj. rozpoczęcia prac budowlanych, które już zostały zakończone, a uzyskując decyzję o pozwoleniu na użytkowanie skarżący zakończył proces inwestycyjny. Spółka wskazała, że z art. 156 k.p.a. nie wynika brak możliwości działania organu wobec decyzji nieostatecznych. Nawet jeżeli ustalenie organu odnośnie braku ostateczności decyzji uznać za zasadne, to organ nie uzasadnił powodu, dla którego uważa postępowanie nieważnościowe za bezprzedmiotowe. Ponadto strona podniosła, iż postępowanie wszczęto na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]", która nie posiada przymiotu strony. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec art. 28 k.p.a. lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (a co za tym idzie postępowania nadzwyczajnego) są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dalej – powołując się na orzecznictwo - przedstawiła pojęcie obszaru oddziaływania. Wspólnota nie będąc inwestorem zobowiązana była zatem wykazać, iż jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powyższe oznacza, iż powinna nie tylko przedstawić tytuł prawny do nieruchomości, ale i wykazać, iż nieruchomość znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. planowanej budowy. Natomiast Wspólnota wykazała wyłącznie, iż dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości sąsiedniej, nie wskazując w jaki sposób przedsięwzięcie będzie oddziaływać na jej nieruchomość, i nie podając przepisu ograniczającego swobodne korzystanie z jej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.   Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Poddaną kontroli Sądu decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość związaną – zdaniem organu - z niezakończeniem postępowania odwoławczego, wobec nierozpatrzenia przez organ II instancji odwołania A. S. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r. i pisma cofającego to odwołanie stosownie do art. 133 kpa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że – w świetle art. 137 kpa – złożenie środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jest prawem strony postępowania i to ona decyduje czy z tego środka skorzysta. Niemniej uprawnienie to – jak słusznie zaznaczył organ – w każdym przypadku podlega ocenie organu drugiej instancji, o czym przesądza jednoznacznie art. 137 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia środka odwoławczego lub w związku z nim kończy dopiero postępowanie w sprawie. Niemniej w niniejszej sprawie - pomimo niedokonania oceny prawidłowości cofnięcia odwołania przez A. S. w trybie omawianego przepisu - nie istniała przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego – na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" - co do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2011 r., skoro – jak sam zauważył organ – może ono toczyć się również w stosunku do decyzji, które nie uzyskały przymiotu ostateczności. Nie można było zatem podzielić stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sytuacji, w której nie zostało zakończone postępowanie odwoławcze od weryfikowanej decyzji, to postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności jest przedwczesne i jako takie podlega umorzeniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Obowiązkiem organu odwoławczego, w omawianej sytuacji, było zatem merytoryczne rozpoznanie odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014r. Charakter zaskarżonej decyzji wymagał ograniczenia rozważań wyłącznie do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania z podanych przez organ II instancji przyczyn tego rodzaju rozstrzygnięcia z pominięciem innych kwestii podnoszonych przez skarżących, w tym odnośnie braku interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]". Wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa mającego istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)