VII SA/Wa 1956/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Marta Michta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg M. Z. i T. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2009 r, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. C. z Kancelarii M., C. i Partnerzy Adwokaci i Radcowie Prawni Sp. p. w W. przy Al. [...] tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. Z. z dnia [...] marca 2009 r. odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2004 r. reformującej i utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004 r. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. w dniu [...] stycznia 2004 r., powołując jako materialną podstawę prawną decyzji art. 61 ust. 1 i 62 ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał W. Z. zarządcy budynku mieszkalno-usługowego należącego do M. Z. i T. D. , przy ul. [...] w K. w terminie do dnia 30 marca 2004 r. przeprowadzić okresową kontrolę stanu technicznego, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz przedstawić ekspertyzę stanu technicznego ww. budynku określającą stan techniczny elementów konstrukcyjnych budynku oraz zakres ewentualnych doraźnych zabezpieczeń koniecznych do wykonania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. D. i W. Z. w dniu 30 czerwca 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części, orzekając, że ekspertyza stanu technicznego winna określić stan ścian nośnych budynku z uwzględnieniem występujących w nich pęknięć oraz stanu technicznego płyty balkonowej od strony wschodniej z obnażonym i skorodowanym zbrojeniem oraz zakres ewentualnych doraźnych zabezpieczeń koniecznych do wykonania. W pozostałej części zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez T. D. i W. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2004 r., wyrokiem z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Ke 332/05 oddalił skargę. Skarga zaś wniesiona przez M. Z. została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2005 r. M. Z., po wyroku tym, dokonała w Urzędzie Miasta K. w dniu 16 października 2008 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ociepleniu budynku, wykonaniu tynku strukturalnego, wymianie rur spustowych wody deszczowej, a Prezydent Miasta K. pismem z dnia 4 listopada 2008 r. powiadomił, że nie wnosi sprzeciwu na wykonanie robót. W trakcie kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynki przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. w dniu 26 lutego 2009 r. stwierdzono, że tynk zewnętrzny w budynku został skuty w poziomie kondygnacji parteru oraz w ściętym narożniku budynku na całej wysokości. Ustalono, że nadproże ceglane nad balkonem mieszkania nr 5a po odsłonięciu nie jest pęknięte i nie występuje groźba jego zawalenia. Stwierdzono także, że płyta balkonowa na poziomie I piętra od strony podwórza jest w nieodpowiednim stanie technicznym (odsłonięte skorodowane pręty i ubytki betonu), ale nie występuje groźba jego zawalenia, natomiast płyta balkonowa wymaga niezwłocznego wykonania remontu. Ustalono również, że budynek w części mieszkalnej nie jest użytkowany, a lokale mieszkalne nie są zamieszkałe. Na parterze znajduje się użytkowany lokal handlowy. W protokole zapisano, że przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy, frontowy, dwupiętrowy jest w złym stanie technicznym, jednakże w wyniku dokonanych oględzin stwierdzono, że ściany nośne budynku nie są popękane w sposób stwarzający zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Ponadto organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. przesłał do zobowiązanego W. Z. upomnienie z dnia 11 grudnia 2008 r. wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Pismem z dnia 3 marca 2009 r. W. Z. poinformował organ, że od marca 2007r. nie pełni administracji i zarządu przedmiotową nieruchomością i w związku z tym nie jest zasadne żądanie od niego wykonania obowiązków wskazanych w upomnieniu. W tych okolicznościach, wnioskiem z dnia 3 marca 2009 r. doprecyzowanym pismem z dnia 27 kwietnia 2009 r., M. Z. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2004 r. We wniosku podniosła, że wykonywane w ramach zgłoszenia roboty budowlane, polegające na całkowitym usunięciu zewnętrznej warstwy tynku, umożliwiły odsłonięcie murów budynku, jak również, tych części ścian, których stan techniczny podlegał ocenie we wcześniej prowadzonych oględzinach przeprowadzonych przez Inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K.. Jednocześnie podała, że oględziny budynku w zakresie stanu nadproży, balkonu oraz pozostałych składowych oględzin, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2004 r. na dzień składnia wniosku mogłyby zostać poddane weryfikacji. Decyzją w dniu [...] czerwca 2009 r. organ odmawiając zmiany powyższej decyzji zaznaczył, że z decyzji organów nadzoru budowlanego wynikał ostateczny obowiązek spełnienia nakazu przeprowadzenia okresowej kontroli stanu technicznego przedmiotowego budynku oraz przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku. Wykonanie skucia tynku i tym samym odsłonięcie ścian budynku nie ma żadnego wpływu na fakt, iż na właścicielkach budynku ciąży obowiązek dokonywania okresowej kontroli raz na pięć lat wynikającej z przepisu art. 62 ust 1 pkt 2 Prawa budowanego. Nadto stan płyty balkonowej z obnażonym i skorodowanym zbrojeniem nie poprawił się w wyniku wykonanych robót polegających na skuciu tynków ze ścian. Nie jest zatem możliwe uwzględnienie wniosku i doprowadzenie do uchylenia w całości decyzji organów obydwu instancji, ponieważ przepis szczególny, czyli przepis art. 61 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazujący właścicielowi lub zarządcy utrzymywanie obiektu budowlanego zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Prawa budowlanego, sprzeciwia się takiej zmianie decyzji ostatecznej. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. Z. i T. D. , uważając, że są podstawy do przychylenia się do wniosku i wydania decyzji uchylającej w całości decyzję dotychczasową [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zakwestionowały przebieg przeprowadzonego postępowania. Podniosły, że decyzja została wydana na rzecz administratora W. Z., który nie jest już zatrudniony. Wobec tego podjęły wątpliwość, czy tak wydane zobowiązanie nadal odnosi skutek prawny i czy ten skutek został scedowany na odwołujące. Zaznaczyły także, że budynek frontowy nie jest budynkiem wielorodzinnym, a więc żądanie okresowej kontroli stanu technicznego budynku i jego ekspertyzy nie ma podstawy prawnej. Zdaniem odwołujących, nie ma żadnych przesłanek aby żądać od nich ekspertyzy całego budynku. Dodały, że stan techniczny płyty balkonowej został poddany obecnie naprawie. W ocenie odwołujących wskazywane pęknięcia nie mają miejsca w obiekcie, powierzchniowe pęknięcie tynku, które było spowodowane jego za dużą grubością w trakcie naniesienia na łukowe nadproże nie może być podstawą żądania poniesienia tak nieadekwatnych kosztów jakimi są sporządzenie wskazanych ekspertyzy i ewentualnych zabezpieczeń. Odwołujące podjętą decyzję uważają za nieadekwatną do faktycznego stanu budynku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ww. odwołań decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ podkreślił, że jedną z negatywnych przesłanek stosowania przepisu art. 155 k.p.a. jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Nadmieniono, że zakaz wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być również wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, a takim przepisem jest niewątpliwie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W sprawie występuje przesłanka negatywna, tzn. zakaz uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. wynikający z treści przepisu restrykcyjnego. Zakaz ten został wyprowadzony z treści art. 62 ust 3 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] stycznia 2004r. oraz w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w odniesieniu do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedstawienia ekspertyzy, o której mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, artykuł ten posługuje się zwrotem, że organ "może żądać". Konstrukcja ta wskazuje, że przy nakładaniu obowiązku przedstawienia ekspertyzy organ posiada pewien luz decyzyjny. Podkreślono, że w niniejszej sprawie zarówno organ powiatowy, jak i wojewódzki, po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowego budynku uznały, iż pomimo posiadania wiedzy z zakresu budownictwa, nie są w stanie samodzielnie ocenić stanu technicznego przedmiotowego budynku. W tym stanie rzeczy, nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy uznano za zasadne. Organ dodał, że występuje konflikt interesu skarżących, będących interesem finansowym, wynikającym z kosztów zlecenia wykonania ekspertyzy, z interesem społecznym, tj. ochroną życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwem mienia i środowiska. Ważniejszy jest jednak interes społeczny, co skutkuje niemożnością uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ze względu na charakter treści przepisu art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (stanowiącego szczególną normę prawną stojącą na przeszkodzie uchyleniu decyzji), który nie pozostawia organowi nadzoru budowlanego możliwości samodzielnego decydowania o konieczności przeprowadzenia kontroli (brak uznania administracyjnego), w sytuacji zaistnienia określonego w nim stanu faktycznego, oraz z uwagi na występowanie w niniejszej sprawie interesu społecznego przeciwstawiającego się interesowi skarżących, organ wojewódzki słusznie uznał, iż brak jest możliwości uchylenia, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły M. Z. oraz T. D. podtrzymując wskazane w odwołaniach podstawy. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu organy wadliwie zinterpretowały art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a nadto niewłaściwie zastosowały art. 155 k.p.a., który był podstawą prawną zaskarżonej. Przyjęto, że nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie art. 155 § 1 k.p.a., uprawniającego organ do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo i za zgodą stron, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Powodem odmowy było przyjęcie przez organy, że art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest takim przepisem, który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji. Na mocy ust. 3 art. 62 Prawa budowlanego właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Przepis ten może być zatem podstawą prawną zastosowania dwóch odrębnych obowiązków, przy czym zastosowanie każdego z nich jest uzależnione od ustaleń stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Przepis ten nie był jednak bezpośrednio przedmiotem rozstrzygnięcia, gdyż organy prowadziły analizę jego znaczenia w kontekście zastosowania przesłanek wynikających z art. 155 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. Analiza ta oparta została na fałszywe przesłance, iż przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter związany, a organ nie ma przy jego stosowaniu tzw. luzu decyzyjnego. Przede wszystkim wskazać trzeba, że nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli związane jest z dokonaniem ustaleń faktycznych, w których niezbędne jest stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, a następnie ocena, że stan ten może spowodować określone w przepisie zagrożenia. Nałożenie obowiązku drugiego tj. przedstawienia ekspertyzy jest - jak to wynika wprost z treści przepisu - tylko możliwością, organ ma zatem możliwość wyboru zastosowania takiego środka i nie jest związany tym przepisem. Nie można zatem twierdzić, iż w tej części art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter, jak ujął to organ przepisu restrykcyjnego. Organ może bowiem nałożyć obowiązek dostarczenia ekspertyzy w zależności od stopnia "nieodpowiedniości" stwierdzonego stanu technicznego obiektu, i jak to przyjął organ II instancji, samodzielnej możliwości oceny tego stanu przez organ. Ponieważ nałożenie tego obowiązku nie jest wprost w przepisie nakazane, a zależne od woli organu stwierdzić trzeba, że organy obu instancji wadliwie uznały - w tej części - art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego za przepis szczególny wykluczający na podstawie art. 155 k.p.a. możliwość uchylenia lub zmiany decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. Wskazać dalej należy, że chociaż w przeszłości, zastosowano przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego do stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną w 2004 r., to organy winny wziąć pod rozwagę okoliczności faktyczne sprawy, które stanowiły podstawę wniosku o uchylenie decyzji. Wprowadzenie bowiem do treści art. 155 k.p.a. przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, że organ administracji nie może w rozpoznaniu sprawy na podstawie tych przepisów nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji. Por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07, LEX nr 485362. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie dla oceny występowania w danej sprawie przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a., to jest interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Z tego względu uznać należało w okolicznościach tej sprawy, że zastosowanie pierwszego w z wymienionych w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązków było, i jest obecnie przy rozpatrywaniu sprawy na podstawie art. 155 k.p.a., uzależnione od ustaleń faktycznych, które jak wynika z akt sprawy, uległy zasadniczej zmianie. Odkryto bowiem tynki ujawniając, że skutki ich pękania nie były tak głębokie, jak to przyjmowano wcześniej, a wg oświadczenia właścicielek budynku również podjęto prace przy płycie balkonowej. Nie można wykluczyć, że obecnie istniejący stan techniczny budynku (po odkryciu tynków) nie będzie przekraczał możliwości dokonania samodzielnych ocen organu. Dodać trzeba, że nie była trafna ocena organu, że nie można uchylić lub zmienić decyzji wydanej w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, z tego powodu, że przeprowadzenie kontroli okresowej jest i tak obowiązkiem właściciela budynku wymienionego w tym przepisie. Otóż, po pierwsze, art. 61 i art. 62 ust.1 i 2 Prawa budowlanego nie stanowią podstawy wydania decyzji administracyjnej, lecz określają obowiązki wskazanych w tych przepisach podmiotów, które nie są nakładane decyzją administracyjną, lecz wynikają wprost z ustawy, a po wtóre, jak to już wcześniej powiedziano, podstawą prawną decyzji był ust. 3 tego przepisu, a nie wcześniejsze jego jednostki redakcyjne. Ocena konfliktu interesu skarżących, jak przyjął organ, wynikająca z kosztów zlecenia wykonania ekspertyzy, z interesem społecznym, tj. ochroną życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwem mienia i środowiska, powinna zatem zostać powtórnie dokonana z uwzględnieniem obecnego stanu faktycznego. Te wszystkie okoliczności organ, w ponowionym postępowaniu, powinien wziąć pod rozwagę. Nie można też pominąć, jak słusznie zauważył organ I instancji, że do ewentualnego uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. niezbędna jest zgoda wszystkich stron postępowania, a zatem i adresata tej decyzji tj. W. Z., gdyż to na tę osobę nałożono obowiązki wynikające z decyzji. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.