VII SA/Wa 1957/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A.S.A. w W. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]znak: [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) po zapoznaniu się z zażaleniem A. S.A. (dawniej A. S.A.) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], (dalej PINB [...]), nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...]odmawiające przedłużenia terminu na przedłożenie dokumentów wymaganych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]z dnia [...]lutego 2011 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowienie PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], znak: [...]odmawiające przedłużenia terminu na przedłożenie dokumentów wymaganych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...]zostało wydane na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 k.p.a. W treści tego postanowienia zawarto pouczenie, z którego wynika, że podlega ono zaskarżeniu w drodze zażalenia w administracyjnym toku instancji. Na postanowienie organu I instancji zażalenie wniosła A. S.A. (dawniej A. S.A.). WINB w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że z przepisów k.p.a. wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 kpa), a postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa). Oznacza to, że ustawodawca enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił przypadki, kiedy na postanowienie wydane w i instancji służy możliwość złożenia zażalenia. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Artykuł 77 k.p.a. nie przewiduje możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego w przedmiocie zmiany postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodu. WINB wskazał, że pomimo nieprawidłowego pouczenia zawartego w postanowieniu organu I instancji nie ma on podstaw prawnych do jego merytorycznego rozpoznania, a wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. WINB podkreślił, że zgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. prawidłowość postanowienia PINB [...]z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]odmawiającego przedłużenia terminu na przedłożenie dokumentów wymaganych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nie podlegającego na obecnym etapie postępowania odrębnemu zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji może być przez stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej w sprawie. Powyższe postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A.S.A., (zwanej dalej skarżącą lub Spółką). Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w związku z art. 77 § 2 K.p.a. poprzez błędna wykładnie i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w odmowie przedłużenia terminu dla złożenia prawem wymaganych dokumentów, a także art. 8 kpa w związku z art. 107 §1 kpa poprzez niepełne uzasadnienie decyzji przez organ. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu I i II instancji i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów następstwa procesowego. W skardze wskazano, że wsprawie legalizacji obiektu budowalnego obowiązek organu do zebrania i wyjaśnienia stanu sprawy powinien przejawiać się w umożliwieniu inwestorowi złożenia stosownych dokumentów, a co za tym idzie w wyznaczeniu odpowiedniego terminu do złożenia przedmiotowych dokumentów. W niniejszej sprawie organ błędnie przyjął, że termin przewidziany w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest terminem nieprzekraczalnym. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu określenie terminu, w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty. Przedłużenie termin zgodnie z wnioskiem skarżącej wpłynęłoby na przyspieszenie postępowania oraz jednocześnie umożliwiłoby wywiązanie się z nałożonych nań obowiązków. Skarżąca podniosła także, że organy nadzoru budowlanego, naruszyły w stosunku do skarżącej zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wskazała, że wprawdzie inwestor spóźnił się z dostarczeniem dokumentów do organu, jednakże powziął niezbędne kroki celem zakończenia procesu legalizacyjnego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którym organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność zażalenia AMS S.A. na postanowienie PINB [...]z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]odmawiające przedłużenia terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych postanowieniem PINB [...]z dnia [...]lutego 2011 r., nr [...]. Postanowienie PINB [...]zostało wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. i art. 123 k.p.a.. Ponadto w treści postanowienia zawarto pouczenie, że służy na nie zażalenie do WINB. Artykuł 77 § 2 k.p.a. stanowi, że organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Z kolei art. 123 § 1 k.p.a. określa, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Z § 2 ww. przepisu wynika, że postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Ogólna reguła o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie określona została w art. 141 k.p.a.. Z § 1 ww. przepisu wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Na wydane w toku postępowania postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu nie służy zażalenie, gdyż nie przewiduje tego żaden przepis k.p.a. Oznacza to, jak prawidłowo przyjął WINB, że postępowanie w przedmiocie przeprowadzenia dowodu, wydane na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., może być kwestionowane jedynie w odwołaniu od decyzji, a nie samodzielnie w drodze zażalenia. Powyższej okoliczności nie zmienia fakt błędnego pouczenia przez organ strony postępowania co do prawa wniesienia zażalenia. Błąd organu polegający na wskazaniu stronie środka prawnego, który jej nie przysługuje, nie daje stronie prawa do skutecznego skorzystania z tego środka prawnego wbrew przepisowi prawa. Prawidłowe jest więc postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia A. S.A. na postanowienie PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]r. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia zażalenia przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe rozważania uznać należy, iż WINB prawidłowo przyjął, iż w niniejszej sprawie miała miejsce niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych - wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. W drodze zażalenia zakwestionowano postanowienie, od którego nie przysługiwało zażalenie. Mając na uwadze procesowy charakter zaskarżonego postanowienia bez znaczenia pozostają zarzuty skarżącej o naruszeniu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w związku z art. 77 § 2 k.p.a., a także art. 8 kpa w związku z art. 107 §1 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 29/11 ustalenie przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem postępowania przed WINB nie była kwestia prawidłowości postępowania legalizacyjnego nośników reklamowych, a jedynie dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o charakterze dowodowym, dlatego też zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego – art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie może odnieść skutku, ww. przepis nie miał zastosowania w sprawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. WINB przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.