VII SA/Wa 1959/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz W. S. i Z. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. J. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł (pięćdziesiąt siedem złotych i pięćdziesiąt groszy). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]Wojewoda [...]po rozpatrzeniu odwołania W.i Z.S.od decyzji Starosty P.Nr [...]z dnia [...] lutego 2010r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji Nr [...]z dnia [...] lutego 2002r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy na działce nr ew.[...]przy ul. [...]w K., wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego - utrzymał ww. decyzję w mocy. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Po rozpoznaniu wniosku M.P.z dnia 6 lutego 2002r., Starosta P.decyzją Nr [...]z dnia [...] lutego 2002r. udzielił dla M.P.pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy o profilu ortopedycznym, na terenie działki nr ew.[...], położonej przy ul. [...]w K.. W.i Z.S.wnioskiem z dnia 8 października 2008r. wnieśli o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie decyzji Starosty P.Nr [...]z dnia [...] lutego 2002r. Starosta P.decyzją Nr [...]z dnia [...] listopada 2008r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Decyzją Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2009r. Wojewoda [...]uchylił zaskarżoną w/w decyzję Starosty P.i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. Nr [...]Starosta P.wznowił postępowanie administracyjne na wniosek W.i Z.S.z dnia 8 października 2008r. Następnie, Starosta P.decyzją Nr [...]z dnia [...] lutego 2010r. odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...]z dnia [...] lutego 2002r. udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania ww. budynku. W uzasadnieniu decyzji, organ pierwszej instancji opisał przebieg postępowania w sprawie. Stwierdził, że cyt. "zarzuty naruszenia art. 145§ 1 pkt 1,4,5,6 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie". Przywołał dyspozycję przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że brak jest oddziaływania cyt. "omawianej inwestycji na nieruchomość wnioskodawców". Organ wskazał też, że nie było wymogu złożenia w sprawie o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania, projektu budowlanego dotyczącego jego rozbudowy. Ponadto, decyzją z dnia [...] września 2002r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie nieprawidłowości budowlanych na działce nr [...]przy ul. [...]w K.. W wyniku rozpatrzenia odwołania W.i Z.S., zapadła opisana na wstępie decyzja Wojewody [...]z dnia [...] lipca 2010r., nr [...]. W jej uzasadnieniu, organ omówił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał na dyspozycję przepisu art. 145 § 1 k.p.a., i w świetle cytowanych fragmentów wniosku o wznowienie postępowania stwierdził, że powołano się na przesłanki z pkt 1,4,5,6 tego przepisu. Organ wskazał na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010r., znak [...]utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010r.,nr [...]w przedmiocie odmowy wydania nakazu zamurowania okien w budynku usytuowanym w ostrej granicy działki przy ul. [...]w K., gdzie w uzasadnieniu wskazano: "Odnosząc się do kwestii samowolnej rozbudowy przedmiotowego budynku w ostrej granicy z działką sąsiednią przy ul [...], należy zauważyć, iż nie można ustalić czy budynek przy ul. [...]w K. był realizowany na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Budynek został zakupiony w latach 60 ubiegłego wieku i rozbudowany w latach 70 ubiegłego wieku przez osobę, która zmarła." Wojewoda podniósł, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma możliwości prawnych podważać ustaleń organu nadzoru budowlanego, cyt. "brak decyzyjnego stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, iż przedmiotowy budynek gospodarczy został rozbudowany w warunkach samowoli budowlanej, czyni postępowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej zgodnym z przepisami prawa". Ponadto organ stwierdził, że nie w całości podziela argumentację organu pierwszej instancji dotyczącą strony w niniejszym postępowaniu wznowieniowym, ponieważ to dotyczy pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku, a nie pozwolenia na budowę. Przywołał przepis art. 28 k.p.a. i stwierdził, że orzecznictwo sądowoadministracyjne legitymację strony oparło na pojęciu interesu prawnego, który musi być własny, indywidualny, wywodzący się z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego określający prawa lub obowiązki podmiotu. Zatem nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której obiekt budowlany uzyskał pozwolenie na jego zmianę sposobu użytkowania - będzie miał automatycznie status strony postępowania. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli W.S.i Z.S.dochodząc uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżących, decyzje zapadły z obrazą przepisu art. 6, 7, 76, 77, k.p.a., § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący przedstawili obszerną argumentacje na poparcie stanowiska, co do nielegalnego wzniesienia obiektu objętego pozwoleniem na użytkowanie. Dodatkowo uzupełnili ją w piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2012r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają przepisom prawa. Zapadły z naruszeniem przepisów - art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. W sprawie, na wniosek skarżących powołujących się m.in. na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., doszło do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy. Następnie, na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówiono uchylenia tej ostatecznej decyzji. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, wydaje decyzję, w której: odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie m. in. art. 145 § 1. Analiza bardzo chaotycznej argumentacji, zawartej w uzasadnieniach decyzji obu instancji wskazuje, że uznano brak zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Organ pierwszej instancji powyższą tezę oparł na oczywiście błędnej, w okolicznościach niniejszej sprawy, podstawie prawnej – art. 28 ustawy Prawo budowlane, który ma zastosowanie do badania przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a niniejsze postępowanie nie dotyczyło takiego pozwolenia. W tym kontekście, organ II instancji wskazał prawidłowo na przepis art. 28 k.p.a. ale na jego podstawie nie rozważył prawidłowo przymiotu strony wnoszących o wznowienie postępowania. Ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której obiekt uzyskał pozwolenie na zmianie sposobu jego użytkowania, będzie miał automatycznie status strony. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że skarżący nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu, które zostało wznowione na ich wniosek. Skarżący, są właścicielami nieruchomości, a w jej ostrej granicy jest usytuowany obiekt objęty pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny, wynikający m.in. z przepisu art. 140 k.c., do uczestniczenia, jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej, sposób użytkowania obiektu), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. W postępowaniu o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku, strona może podnosić np. to, że budynek nie miał wcześniej legalnego - w rozumieniu ustawy Prawo budowlane - użytkowania, bo stanowił samowolę budowlaną w części lub całości. W mniejszej sprawie właśnie takie zarzuty skarżący podnosili we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o zmianie sposobu użytkowania budynku. Ich zdaniem, doszło bowiem do swoistej legalizacji samowoli – budynek wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem nielegalnie także użytkowany, uzyskał już legalne pozwolenie na nowy sposób użytkowania. Organ, rozpoznając sprawę ponownie, będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu, co do oceny przymiotu strony skarżących w niniejszym postępowaniu wznowieniowym. Dodatkowo, Sąd zwraca uwagę, że orzekając ponownie organ będzie zobowiązany do rozważenia tzw. negatywnych przesłanek wznowieniowych wskazanych w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. Treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały. Powadzenie postępowania, po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 561/09, z dnia 19 lutego 2010r., LEX nr 595425). Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).