VII SA/Wa 1959/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej k.p.a., oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2018 r., poz. 1202), po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...], znak: [...], nakładające na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 36.500 zł za zwłokę w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym, wjazdem i remontem fragmentu ulicy S. w W. na działkach ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary pieniężnej na kwotę 17.500 zł. Postanowienie GINB wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 25 stycznia 2018 r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., Nr [...], znak: [...] nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 36.500 zł za 73 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Y. sp. z o.o. sp. [...] sp. k. z/s w W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym, wjazdem i remontem fragmentu ulicy S. w W. na działkach ew. [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]. Na ww. postanowienie Wojewody [...] zażalenie w terminie wniósł Prezydent [...].  Organ odwoławczy rozpoznając sprawę w II instancji ustalił, że w dniu 15 lipca 2016 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym w W. na działkach ew. [...] [...] [...]. W dniu 12 sierpnia 2016 r. Inwestor złożył w organie uzupełnienie ww. wniosku o następujące dokumenty: "7. Informacje na temat otaczających działek; 2. Uzgodnienie dotyczące likwidacji stacji trafo; 3. Rysunek pokazujący zakres remontu ul. S. uzgodniony z Wydziałem Infrastruktury Dzielnicy W.; 4. Decyzja zatwierdzająca dokumentacje geologiczno inżynierską; 5. Przeniesienie decyzji WZiZT na spółkę Y. sp. z o. o." Następnie w dniu 18 sierpnia 2016 r. do Prezydenta [...] wpłynęła korekta (rozszerzenie) wniosku, w którym jako rodzaj zamierzenia budowlanego wskazano: "budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym, wjazdem i remontem fragmentu ulicy S.". Kolejna korekta wniosku, która wpłynęła do organu w dniu 13 września 2016 r. i dotyczyła rozszerzenia zakresu inwestycji o działkę nr ew. [...]. Pismem z 29 września 2016 r., znak: [...], Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie to nadano w Placówce Poczty Polskiej w dniu 5 października 2016 r. W dniu 6 października 2016 r. do Prezydenta [...] wpłynęło uzupełnienie wniosku o decyzję lokalizacyjną dotyczącą wjazdu z ulicy S.. W dniu 17 października 2016 r. pełnomocnik Inwestora zwrócił się do organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Prezydent [...] postanowieniem z dnia 19 października 2016 r. zawiesił postępowanie administracyjne w tej sprawie. Postanowienie nadano w Placówce Poczty Polskiej w dniu 4 listopada 2016 r. Następnie 25 stycznia 2016 r. do Prezydenta [...] wpłynęło pismo, w którym pełnomocnik Inwestora wnosi o "odwieszenie rozpatrywania wniosku z dnia 15-07-2016". Odnosząc się do powyższego Prezydent [...] postanowieniem z dnia 1 marca 2017 r. (po upływie 35 dni) podjął zawieszone postępowanie - postanowienie nadano w Placówce Poczty Polskiej w dniu 7 marca 2017 r. Kolejnym postanowieniem z dnia 1 marca 2017 r. Prezydent [...] nałożył, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, na Inwestora obowiązek uzupełnienia braków w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, które nadano w Placówce Poczty Polskiej w dniu 8 marca 2017 r. W dniu 17 marca 2017 r. pełnomocnik Inwestora wypożyczył 4 egzemplarze projektu budowlanego, które zostały zwrócone wraz z uzupełnieniem w dniu 24 marca 2017 r. Dnia 27 marca 2017 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo, w którym jedna ze stron podniosła uwagi co do planowanej inwestycji - pełnomocnik Inwestora odniósł się tych uwag w piśmie z dnia 4 kwietnia 2017 r. Prezydent [...] pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. zawiadomił strony o zebraniu całego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, które nadano w Placówce Poczty Polskiej w dniu 18 kwietnia 2017 r. W dniu 23 maja 2017 r., Prezydent [...], na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał inwestora do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, wezwanie nadano w Placówce Poczty Polskiej w dniu 6 czerwca 2017 r., przedmiotowe wyjaśnienia wpłynęły do organu w dniu 9 czerwca 2017 r. Prezydent [...] pismem z dnia 9 czerwca 2017 r. ponownie zawiadomił strony o zebraniu całego materiału dowodowego oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Ww. zawiadomienie nadano w Placówce Poczty Polskiej w dniu 22 czerwca 2017 r. W dniu 10 lipca 2017 r. do organu powiatowego wpłynęło kolejne pismo, w którym jedna ze stron podniosła uwagi co do planowanej inwestycji - pełnomocnik Inwestora odniósł się do uwag w piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. (wpływ do organu 21 lipca 2017 r.). Decyzja Prezydenta [...] (Nr [...]) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym, wjazdem i remontem fragmentu ulicy S. w W. na działkach ew. [...] [...] [...], [...] z obrębu [...] została podjęta w dniu 21 lipca 2017 r. Decyzję nadano w Placówce Poczty Polskiej w dniu 11 sierpnia 2017 r. GINB zauważył, że Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu za dzień wszczęcia postępowania przyjął prawidłową datę 15 lipca 2016 r., tj. dzień wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do Urzędu [...] (z uwzględnieniem liczenia początku terminu zgodnie z art. 57 § 1 Kpa). Następnie jednak, od okresu trwania postępowania administracyjnego, Wojewoda [...] odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, oraz 60 dni (tj. okres od 15 lipca 2016r. do 13 września 2016 r.) w związku z dwoma korektami wniosku, 133 dni (tj. okres od 19 października 2016 r. do 1 marca 2017 r.) w związku z zawieszeniem postępowania, 23 dni (tj. okres od 1 marca 2017 r. do 4 marca 2017 r.) w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości oraz 17 dni (tj. okres od 23 maja 2017 r. do 9 czerwca 2017 r.) w związku z wezwaniem na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. Organ wojewódzki ustalił zatem, że całe postępowanie trwało 371 dni, natomiast po odjęciu ww. dni (371 - 65 - 60 - 133 - 23 - 17 = 73) ocenił, że Prezydent [...] dopuścił się 73 - dniowej zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne, skutkującej karą pieniężną w wysokości 36.500 zł. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu, nie znalazł ponadto żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Prezydent [...] w zażaleniu na przedmiotowe postanowienie Wojewody [...] zarzucił, że organ ten nie wziął pod uwagę art. 7 oraz art. 10 k.p.a. W związku z tym, zdaniem Prezydenta [...] "Wojewoda [...] wymierzając karę za nieterminowe załatwienie sprawy nie wziął pod uwagę okresu oczekiwania przez organ I instancji na ewentualne uwagi i zarzuty stron postępowania po zawiadomieniu z art. 10 § 1 Kpa, do których organ winien ustosunkować się w decyzji." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do powyższego zarzutu wskazał, że okresy dotyczące zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy i oczekiwaniem na zwrotne potwierdzenia odbioru nie wstrzymują biegu terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie są to okoliczności podlegające odliczeniu na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, ponieważ są to zwykłe czynności postępowania. W ocenie GINB, opieszałość Prezydenta [...] w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał bowiem, że Prezydent [...] pierwszą czynność, jaką było zawiadomienie z dnia 29 września 2016 r. o wszczęciu postępowania, podjął dopiero w 76 dniu po wpływie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Co prawda w aktach analizowanej sprawy znajdują się wydruki pn. "Informacja z rejestru gruntów" służące wyłącznie do użytku służbowego, wygenerowane kilka dni wcześniej, tj. 12 września 2016 r. (czyli 59 dni od daty wpływu wniosku), jednak zdaniem GINB, powyższe nie stanowi o respektowaniu przez Prezydenta [...] ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego w analizowanym przypadku. Wcześniejsze podjęcie przez Prezydenta [...] przewidzianych prawem działań, związanych z rozpatrzeniem złożonego wniosku, mogłoby uchronić ten organ przed zwłoką i karą pieniężną wymierzoną w trybie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. GINB podkreślił również, że Prezydent [...] od dnia wpływu wniosku tj. 15 lipca 2016 r. do dnia wpływu jego pierwszej korekty tj. 18 sierpnia 2016 r. nie podejmował żadnych działań w analizowanej sprawie. Także brak działań w okresie od 18 sierpnia 2016 r. do dnia 12 września 2016 r. (generowanie informacji z rejestru gruntów) wskazuje, że organ biernie oczekiwał na ewentualne korekty inwestora. Dodatkowo organ II instancji zauważył, że Prezydent [...] po otrzymaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, podjął je dopiero w dniu 1 marca 2017r. (tj. po 35 dniach). Mając to na uwadze powyższe GINB uznał, że Prezydent [...] podejmował działania w sprawie w sposób opieszały. Jednocześnie GINB dokonując analizy przedmiotowego postępowania dostrzegł, że Wojewoda [...] błędne obliczył okres podlegający odliczeniu od czasu trwania postępowania administracyjnego. Z rozstrzygnięcia Wojewody [...] wynika bowiem, że organ ten prawidłowo przyjął w swoim rozstrzygnięciu, iż 65-dniowy termin, o którym mowa wart. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane rozpoczął swój bieg zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 57 § 1 k.p.a., czyli w dniu 15 lipca 2016 r. Następnie jednak od czasu trwania postępowania odliczył okres 60 dni (tj. od 15 lipca 2016 do 13 września 2016 r.) w związku z 2 korektami wniosku dokonanymi przez Inwestora. GINB podkreślił, że w analizowanej sprawie Prezydent [...] dopiero w dniu 13 września 2016 r. (tj. 76 dni od wpływu kompletnego pod względem formalnym wniosku) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a więc dopiero po dwóch korektach wniosku dokonanych przez Inwestora. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, GINB zważył, że tylko okres związany z czasem, jaki organ wyznacza stronom na zapoznanie się ze zmianami wprowadzonymi przez inwestora, a nie okres od dnia wpływu wniosku (kompletnego pod względem formalnym) do czasu jego ostatecznej korekty, podlega odliczeniu od czasu trwania postępowania. GINB przyjął zatem, że okresem podlegającym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, jest okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, 133 dni (tj. okres od 19 października 2016 r. do 1 marca 2017 r.) w związku z zawieszeniem postępowania, 23 dni (tj. okres od 1 marca 2017 r. do 4 marca 2017 r.) w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości oraz 17 dni (tj. okres od 23 maja 2017 r. do 9 czerwca 2017 r.) w związku z wezwaniem na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., oraz 38 dni (tj. okres związany z ponownym zawiadomieniem stron o zebraniu całości materiału dowodowego - od 9 czerwca 2017 r. do 18 lipca 2017 r.). Wprawdzie organ rozpatrujący zażalenie uwzględnił cały okres od dnia podpisania zawiadomienia tj. 9 czerwca 2017 r. do 18 lipca 217 - data wpływu do organu nie odebranych zawiadomień (ostatnia ze stron odebrała zawiadomienie - 10 lipca 2017 r.) to jednak zauważył, że przedmiotowe zawiadomienie z dnia 9 czerwca 2017r. zostało nadane w Placówce Poczty Polskiej dopiero w dniu 22 czerwca 2017 r. Całe postępowanie trwało więc 371 dni, natomiast po odjęciu ww. dni GINB ocenił, że Prezydent [...] dopuścił się 95, a nie jak ustalił Wojewoda [...] 73 dni. Jednakże z uwagi na treść przepisu art. 139 k.p.a. (zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej) w zw. z art. 144 k.p.a., GINB uznał stanowisko organu wojewódzkiego w tym zakresie jako korzystniejsze dla strony zażaleniowej. Reasumując, w ocenie organu rozpatrującego zażalenie, od ustalonego przez Wojewodę [...] 73 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należało odjąć jeszcze 38 dni (tj. okres związany z ponownym zawiadomieniem stron o zebraniu całości materiału dowodowego - od 9 czerwca 2017 r. do 18 lipca 2017 r.). W konsekwencji powyższego, GINB stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się 35 dniowego przekroczenia terminu, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 17.500 zł. Na to postanowienie GINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył pełnomocnik Prezydenta [...], zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania poprzez nieuwzględnienie przez organy I i II instancji przepisów art. 7, 8, 9, 10 w zw. z art. 61 § 4 i z art. 35 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu, że dokonanie przez Prezydenta [...] czynności związane z zawiadomieniem stron postępowania o jego wszczęciu i możliwości zapoznania się z aktami postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w tym okres wyczekiwania na doręczenia oraz potwierdzenia ich dokonania, stanowiło zwłokę organu w rozpoznaniu sprawy o wydanie decyzji, - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 6 i 8 ustawy Prawo Budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie pomimo, że Prezydent [...] nie naruszył norm tego przepisu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w niniejszej sprawie dniu 15 lipca 2016r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, jednak w dniach 18 sierpnia 2016 r. i 13 września 2016 r. złożył on korekty wniosku. Korekty były spowodowane rozmowami pracownika organu z inwestorem (telefonicznie, spotkania) i wskazaniem przez organ braków formalnych i merytorycznych wniosku, których efektem były korekty wniosku, m. in. obejmujące przebudowę fragmentu drogi, która to przebudowa była niezbędna do realizacji inwestycji. W efekcie pomimo braku formalnego wezwania inwestora, nastąpiło to w sposób mniej formalny (telefonicznie) w wyniku czego po korektach wniosek spełniał wymogi formalne i postępowania zostało wszczęte. Dlatego – zdaniem Skarżącego – należy uznać, że postępowanie zostało formalnie wszczęte w dniu 13 września 2016 r. (druga korekta wniosku). Taki sposób postępowania organu nie narusza norm postępowania i w istocie prowadzi do szybszej komunikacji pomiędzy inwestorem i organem, co prowadzi do przyśpieszenia postępowania. Jest to również w zgodzie z orzecznictwem, które przyjmuje, że wniosek poprawny i kompletny pod względem formalnym wszczyna postępowanie w sprawie. Biorąc pod uwagę, że faktyczne wszczęcie nastąpiło w dniu 13 września 2016r. po uzupełnieniach i korektach wniosku, należy odjąć od tej liczby 60 dni, co daje 311 dni jako podstawę do kolejnych odliczeń. Według Skarżącego, od liczby 311 dni organ odwoławczy prawidłowo odliczył: 133 dni (zawieszenie), 23 dni (post. nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości), 17 dni (wezwanie z art. 50 k.p.a.) i 38 dni (ponowne zawiadomienie stron). Daje to po doliczeniu 100 dni, od których należy odjąć 65 dni z art. 35 prawa budowlanego, w efekcie czego pozostaje 35 dni postępowania, które nie wykracza poza 65 dniowy termin określony w Prawie budowlanym. Skarżący wskazał ponadto, że zdaniem organu w przypadku zmian projektowych dokonywanych przez inwestora w toku postępowania (do czego jest on uprawniony), termin 65 dniowy wynikający z przepisów Prawa budowlanego należy liczyć od ostatecznej korekty wniosku (w niniejszej sprawie od dnia 24 marca 2017 r.). Dopiero wtedy w organie znajduje się właściwy wniosek, który podlega rozpoznaniu i zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero wniosek w ostatecznym kształcie może być analizowany przez inne strony postępowania, zmiany projektowe mogą wprowadzać bowiem istotne dla stron postępowania rozwiązania. Na gruncie niniejszej sprawy jeżeli policzymy jako datę wszczęcia datę ostatecznej korekty wniosku tj. 24 marca 2017 r., to do dnia wydania decyzji upłynęło 119 dni, jeżeli od tego odejmiemy czas odliczony przez organ na wezwania i zawiadomienie stron tj. 17 dni (23 maja 2017r. - 9 czerwca 2017r.) oraz 38 dni (9 czerwca 2017r. – 18 lipca 2017r.) to oznacza, że postępowanie trwało 64 dni. Zatem mieści się w ustawowym czasie. Według Skarżącego, nie można organu obarczać winą za działania strony, prowadzące do przedłużenia postępowania. Strona ma prawo modyfikować swój wniosek, nie powinno to jednak obciążać organu prowadzącego postępowanie. W BAiPP Urzędu [...] prowadzone są postępowania tylko dla największych inwestycji. W takich skomplikowanych inwestycjach jest wiele czynników, które inwestor musi brać pod uwagę (od finansowania inwestycji, po zmienną koniunkturę i problemy techniczne i realizacyjne projektu), zatem często wprowadza w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, szereg zmian. Wpływa to na wiele aspektów, choćby może zmieniać się obszar oddziaływania inwestycji i zachodzi konieczność weryfikacji stron postępowania. W sytuacji takich postępowań nie można jedynie mechanicznie przeliczyć ilości dni postępowania i wymierzyć karę za przekroczenie 65 dniowego terminu. Zapis art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, wyraźnie wskazuje, że niezawinione przez organ przekroczenie terminu, nie podlega ww. karze. Zgodnie z art. 58 ust. 8 Prawa budowlanego - do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Skarżącego należy również pamiętać, że przepis art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, przewiduje karę za zwłokę w działaniu organu. Zwłoka natomiast oznacza opóźnienie kwalifikowane, tzn. wynikające z winy organu. Wobec powyższego, w przekonaniu Skarżącego organy orzekające w niniejszej sprawie, działały mechanicznie, nie analizując stanu faktycznego sprawy. Orzekając w sprawie ukarania nie wzięto pod uwagę, że równie ważnym, jak terminowe załatwianie sprawy jest wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz faktu, że dopiero wniosek kompletny pod względem formalnym wszczyna postępowanie w sprawie. Skarżący wniósł zatem o uchylenie zaskarżonego postanowienia GINB wraz z postanowieniem organu I instancji wydanym w niniejszej sprawie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia, w części orzekającej karę w wysokości 17.500 zł. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przewidujący, iż nie wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku skutkuje wymierzeniem przez organ wyższego stopnia w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, przy czym wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65-tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65-dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych do organu. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji wpłynął do organu w dniu 15 lipca 2016 r. W dniu 12 sierpnia 2016 r. Inwestor złożył natomiast w organie uzupełnienie ww. wniosku o następujące dokumenty: "7. Informacje na temat otaczających działek; 2. Uzgodnienie dotyczące likwidacji stacji trafo; 3. Rysunek pokazujący zakres remontu ul. S. uzgodniony z Wydziałem Infrastruktury Dzielnicy W.; 4. Decyzja zatwierdzająca dokumentacje geologiczno inżynierską; 5. Przeniesienie decyzji WZiZT na spółkę Y. sp. z o. o." Następnie w dniu 18 sierpnia 2016 r. do Prezydenta [...] wpłynęła korekta (rozszerzenie) wniosku, w którym jako rodzaj zamierzenia budowlanego wskazano: "budowę budynku mieszkalnego z usługami i garażem podziemnym, wjazdem i remontem fragmentu ulicy S.". Kolejna korekta wniosku, która wpłynęła do organu w dniu 13 września 2016 r. dotyczyła rozszerzenia zakresu inwestycji o działkę nr ew. [...]. Prezydent [...] dopiero pismem z 29 września 2016 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, przy czym jak prawidłowo dostrzegł GINB, zawiadomienie to nadano w Placówce Poczty Polskiej w dniu 5 października 2016 r. Wobec zarzutów skargi, w pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, czy za datę wszczęcia postępowania w sprawie można przyjąć dzień 15 lipca 2016 r., jak uczynił to organ II instancji nadzoru budowlanego, tj. dzień wpływu wniosku o pozwolenie na budowę do Prezydenta [...]. Wypada w tym miejscu podkreślić, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, który to pogląd w pełni podziela tutejszy Sąd, tylko wąskie rozumienie pojęcia braku wniosku, polegające na niespełnieniu przez inwestora wymagań formalnych opisanych w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, które należy odróżnić od braków materialnych, pozwala organowi administracji architektoniczno-budowlanej bronić się przed sankcją nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę (zob. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018r., sygn. II OSK 1577/17). Rację ma Skarżący, że termin 65 dni na wydanie decyzji powinien być liczony od dnia złożenia kompletnego wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, przy czym chodzi o wniosek prawidłowy pod względem formalnym. Tylko taki skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Jeżeli jednak podanie złożone do właściwego organu administracji architektoniczno-budowalnej dotknięte jest brakiem formalnym, obowiązkiem tego organu jest wezwanie wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. O ile strona - zgodnie z wezwaniem organu - uzupełni braki formalne podania we wskazanym terminie ustawowym, skutkuje to wszczęciem postępowania z datą złożenia podania zawierającego braki, tj. z datą doręczenia żądania organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a.). Mocą powołanego art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego termin przewidziany na uzupełnienie braków formalnych nie będzie zaś wliczony do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 tej ustawy. Tymczasem, jak prawidłowo wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w sprawie prowadzonej przez Prezydenta [...] organ ten nie dostrzegł żadnych braków formalnych wniosku, skoro nie wystosował do wnioskodawcy w terminie 14 dni – wskazanym w przepisie art. 33 ust. 6 Prawa budowlanego – pisemnego wezwania do jego uzupełnienia, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W ocenie tutejszego Sądu nie sposób też przyjąć, ażeby uzupełnienia czy korekty wniosku dokonane przez Inwestora w dniach 12 i 18 sierpnia 2016 r. oraz 13 września 2016 r., dotyczyły jego braków formalnych. Z akt sprawy i ustaleń GINB wynika bowiem, że obejmowały one w istocie kwestie materialne podania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Przypomnieć ponownie trzeba, że istnieją dwa odmienne tryby uzupełniania niekompletnego wniosku o pozwolenie na budowę: z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli wniosek jest niekompletny pod względem formalno-prawnym i z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jeżeli wniosek zawiera braki materialno-prawne. Braki materialno-prawne wniosku mogą być sprawdzone i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (zob.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 220/08). Jeżeli chodzi o wady materialne wniosku, to czas ich uzupełnienia odlicza się od 65-dniowego terminu wyznaczonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a zatem nie ma podstaw, by po uzupełnieniu przez inwestora wymagań określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, doszło do przerwania biegu terminu na wydanie decyzji i biegł on w pełnym wymiarze na nowo. Termin wyznaczony na podstawie powołanego przepisu do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym powinien podlegać tylko odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem pozostaje niezawiniona przez organ (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r. sygn. II OSK 232/14). Organ po wpływie wniosku z dnia 15 lipca 2016 r., do dnia sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie, tj. 29 września 2016 r. nie zastosował jednak żadnego z ww. trybów. W ocenie tutejszego Sądu, mając na uwadze argumentację Skarżącego, zgodzić należy się, że w określonych okolicznościach sprawy mogą być załatwiane ustnie lub telefonicznie, o czym stanowi art. 14 § 2 k.p.a., (gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie). Stosownie do tego przepisu, treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być jednak utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Tymczasem w przedmiotowej sprawie brak jest w aktach protokołu lub jakichkolwiek adnotacji, mogących wskazywać na dokonanie tego rodzaju czynności przez organ. Nie można też uznać formy ustnego wezwania do uzupełnienia wniosku za formę poprawną z punktu widzenia przepisów k.p.a. Zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1443/07, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 327/05) wezwanie do usunięcia braków formalnych jest czynnością materialno-techniczną, która aby wywołała zamierzony skutek musi spełniać wymogi określone w art. 54 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 39 k.p.a., czyli z zachowaniem zasady pisemności. Z przedstawionych względów przedstawiona powyżej argumentacja Skarżącego co do określenia daty wszczęcia postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku w rozpatrywanej sprawie (zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2017r., sygn. akt VII SA/Wa 1373/16). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie przyjął zatem, że za datę wszczęcia postępowania, od której należy liczyć termin załatwienia sprawy, przyjąć trzeba dzień 15 lipca 2016r. Zdaniem Sądu, prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę trwało w sumie 371 dni. Organ odwoławczy zasadnie odliczył też od okresu trwania tego postępowania, okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, 133 dni (tj. okres od 19 października 2016 r. do 1 marca 2017 r.) w związku z zawieszeniem postępowania, 23 dni (tj. okres od 1 marca 2017 r. do 24 marca 2017 r. – a nie jak wskazał omyłkowo w decyzji organ 4 marca 2017r.) w związku z postanowieniem nakładającym obowiązek usunięcia nieprawidłowości oraz 17 dni (tj. okres od 23 maja 2017 r. do 9 czerwca 2017 r.) w związku z wezwaniem wystosowanym na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., oraz 38 dni (tj. okres związany z ponownym zawiadomieniem stron o zebraniu całości materiału dowodowego - od 9 czerwca 2017 r. do 18 lipca 2017 r.). Całe postępowanie trwało więc 371 dni, natomiast po odjęciu ww. dni GINB ocenił, że Prezydent [...] dopuścił się 95, a nie jak ustalił Wojewoda [...] - 73 dni zwłoki. Wyłącznie z uwagi na treść przepisu art. 139 k.p.a. (zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej) w zw. z art. 144 k.p.a., GINB uznał stanowisko organu wojewódzkiego w tym zakresie jako korzystniejsze dla Prezydenta [...]. Wobec powyższego, organ II instancji, od ustalonego przez Wojewodę [...] 73 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, odjął jeszcze 38 dni (tj. okres związany z ponownym zawiadomieniem stron o zebraniu całości materiału dowodowego - od 9 czerwca 2017r. do 18 lipca 2017 r.). W konsekwencji powyższego GINB stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się 35 dniowego przekroczenia terminu, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 17.500 zł. Wypada w tym miejscu zauważyć, że zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a., oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Zakres tego przepisu powinien być traktowany zawężająco i wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać – określonej decyzją organu pierwszej instancji – sytuacji prawnej strony odwołującej się. Ta "niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 1988 r. (sygn. akt IV SA 186/88, LEX nr 1687587, z glosą H. Starczewskiego, GAP 1989/12, s. 42), przyjęto, że pogorszenie sytuacji prawnej odwołującego się może polegać na powołaniu w decyzji organu odwoławczego przepisu bądź okoliczności uzasadniających stosowanie ostrzejszej sankcji administracyjnej za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Stąd, niejako na marginesie poczynionych rozważań, należy stwierdzić, że organ rozpatrujący zażalenie przyjął w istocie najkorzystniejsze rozwiązanie dla Skarżącego. Tak bowiem, uwzględniając mniejszą liczbę dni przewlekłości postępowania przyjętą za podstawę określenia sankcji pieniężnej przez Wojewodę [...] (73 dni), aprobując tym samym fakt odliczenia przez ten organ okresu 38 dni (związanego z ponownym zawiadomieniem stron o zebraniu całości materiału dowodowego - od 9 czerwca 2017r. do 18 lipca 2017 r.), okres ten (38 dni) odjął od tej właśnie liczby 73 dni ustalonej przez Wojewodę. Natomiast rozpoznając sprawę z punktu widzenia przywołanych wyżej poglądów w kwestii rozumienia dyspozycji przepisu art. 139 k.p.a. równie uprawnione mogłoby okazać się takie postępowanie organu odwoławczego, w ramach którego dokonałby on odliczenia wskazanego okresu 38 dni, które odliczył organ I instancji, od ustalonego prawidłowo przez siebie okresu 95 dni. Byłoby to równoznaczne z koniecznością orzeczenia niższej kary pieniężnej niż zrobił to Wojewoda [...], ale wyższej niż wynikało to ostatecznie z decyzji GINB. Tego rodzaju postępowanie również mogłoby zostać uznane za nie stanowiące naruszenia art. 139 k.p.a. Z tych względów, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę pragnie zauważyć, że stosownie do treści art. 134 § 2, p.p.s.a., sąd administracyjny również nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Naruszenia tego rodzaju Sąd tutejszy się jednak nie dopatrzył. W kontekście pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, że przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, niewymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, o zakończeniu postępowania, czy oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2166/10 (lex nr 954432), w którym Sąd wskazał, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak okresy zapoznania się z dokumentacją i oczekiwania na doręczenie korespondencji, powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czasu danego stronom na zapoznanie się z aktami sprawy, czy też uczestniczenie w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2 i art. 81 k.p.a.), gdyż są to zwykłe czynności postępowania administracyjnego niewstrzymujące biegu terminu z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Takie stanowisko zgodne jest z poglądem wyrażanym w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 767/07, wyrok z dnia 23 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 973/06, wyrok z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 136/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien tak zorganizować przebieg postępowania ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, będą to takie sytuacje, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W ocenie Sądu trafnie wskazał GINB, że ani dokumenty, ani też wyjaśnienia Prezydenta [...] nie stanowią potwierdzenia podjęcia wyjątkowych, nadzwyczajnych czynności w toku postępowania administracyjnego. Sytuacje, na które powołuje się Prezydent [...], nie wiązały się z podjęciem dodatkowych czynności ze strony organu. Dokonaną przez organ ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego należy wobec tego uznać za prawidłową, spójną i wyczerpującą, a zatem zgodną z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 79 § 2, art. 80 i art. 81 k.p.a. Prawidłowa ocena organu znalazła swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się więc naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane, ani też reguł postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.