VII SA/Wa 1960/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [... Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania G. S. z dnia 12 grudnia 2012 r. od decyzji Kierownika Delegatury w [... , działającego z upoważnienia [... Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z dnia [... listopada 2012 r., znak: [..., pozwalającej G. T i K. T na prowadzenie robót budowlanych przy zabytkowej kamienicy, położonej w [... przy ul. [.... (...) Zakres i sposób prowadzenia robót budowlanych - remont elewacji i wymiana pokrycia dachu na części kamienicy odpowiadającej usytuowaniu lokali nr 1 i 3, na podstawie załączonego do wniosku projektu budowlanego (...), przy spełnieniu warunków (...) Termin ważności pozwolenia: [... grudnia 2014 roku - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2012 r. G. T. i K. T, zwrócili się do Kierownika Delegatury w [... o wydanie pozwolenia na remont elewacji i wymianę pokrycia dachu na części kamienicy w [... przy ul. [..., zgodnie z załączonym do wniosku "Projektem budowlanym - remontu elewacji części budynku usługowego", sporządzonym przez technika budowlanego Z. W. w kwietniu 2012 r. Kierownik Delegatury w [... decyzją z dnia [... listoopada 2012 r., znak: [... , pozwolił na powyższe prace, wyznaczając termin pozwolenia do dnia [... grudnia 2014 r. G. S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Na skutek rozpoznania odwołania zapadła opisana na wstępie zaskarżona decyzja. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że budynek, położony przy ul. [...w [... , wpisany został do rejestru pod numerem [... decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [... października 1992 r. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zwłaszcza art. 4 pkt 2 ww. ustawy, organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest zasadna merytorycznie i nie narusza prawa. Wyjaśnił, że za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, czyli stopień zachowania oryginalnej substancji obiektu. Ze względów konserwatorskich należy dążyć do zachowania wszelkich wartościowych, historycznych, architektonicznych elementów budynku, świadczących o jego oryginalnej formie. Wszelki zatem prace powinny być prowadzone z poszanowaniem istniejących wartości, przy jak najmniejszej ingerencji w substancję zabytkową. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku są zatem możliwe, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych obiektu. W ocenie organu odwoławczego, Kierownik Delegatury w [... zasadnie uznał, że wnioskowane zamierzenie nie wpłynie na obniżenie wartości zabytkowych omawianej kamienicy, a wręcz przeciwnie, zmierza do poprawy stanu zachowania części zabytku i przywrócenie historycznego wyglądu elewacji. Projekt uwzględnia bowiem zabytkowy charakter budynku zakładając zachowanie istniejących detali, zastosowanie tradycyjnych materiałów i technologii. Jednocześnie analiza akt sprawy nie daje podstaw do uznania, by organ pierwszej instancji w jakikolwiek sposób naruszył art. 7 k.p.a. W świetle zasady określonej w tym przepisie można przyjąć, iż obrona interesu indywidualnego i jej zakres sięgają do granic kolizji z interesem społecznym. Organ odwoławczy stwierdził, że Kierownik Delegatury w [... w sposób logiczny i przekonywujący wyjaśnił stronom przesłanki, jakimi się kierował oraz przedstawił wszystkie okoliczności, mające wpływ na dokonane rozstrzygniecie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, odnosząc się do zarzutów skarżącej, stwierdził, że argumenty przytoczone w odwołaniu są nietrafne. Organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję na wniosek osob uprawnionych do dysponowania nieruchomością, w zakresie wnioskowanych prac. Stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Z materiału dowodowego sprawy niezbicie wynika, że wnioskodawcy posiadają prawo własności do lokalu nr 1 i 3 przedmiotowej kamienicy, a zatem mają legitymację do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na prace planowane w tym budynku, niezależnie od kwestii, czy zakres prac dotyczy także części wspólnej tej nieruchomości. Dodatkowo wyjaśnił, że w przypadku gdy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego, stanowi współwłasność - a tak jest w przedmiotowej sprawie - nie jest wymagana do wniosku zgoda wszystkich współwłaścicieli, natomiast współwłaściciele są stronami prowadzonego postępowania administracyjnego. Kwestia ta została w sposób wyczerpujący wyjaśniona stronom postępowania w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła G. S., domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła: naruszenie art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 199 zd. 1 k.c. oraz w zw. z art. 3 ust. 2 i 27 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, a także z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich (...) w zw. z art. 4 i 7 k.p.a. - poprzez uznanie, że w zakresie wydania pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych w budynku stanowiącym zabytek, które to prace dotyczą ścian zewnętrznych budynku (elewacji) i pokrycia części dachu, nie jest wymaga zgoda właściciela pozostałych lokali wyodrębnionych w kamienicy, pomimo iż prace dotyczą tzw. części nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali; art. 8 i 11 k.p.a. – poprzez brak należytego uzasadnienia i wyjaśnienia, podstaw faktycznych i prawnych przyjętego stanowiska, w zakresie zbędności wydania zgody współwłaściciela części wspólnych na przeprowadzenie remontu, brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do argumentacji skarżącej, w zakresie stanowiska co do omawianej kwestii, brak ustosunkowania się przez organ drugiej instancji do kwestii podnoszonej w odwołaniu, tj. dlaczego w innym analogicznym postępowaniu, tj. wydania pozwolenia na wymianę okien i drzwi w zabytkowej kamienicy, skarżąca musiała uzyskać zgodę współwłaściciela części wspólnej [... (właściciela sąsiednich lokali), zaś w przypadku remontu elewacji i dachu, taka zgoda nie jest wymagana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. W sprawie, rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo wskazanych i omówionych przepisach prawa. W świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) opieka na zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada zatem na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 48/09, Lex 550267). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Stosownie natomiast do regulacji art. 3 pkt 1 tej ustawy przez zabytek rozumie się nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; w myśl pkt 2 zabytkiem nieruchomym może być zespół nieruchomości. Art. 36 ust. 5 ww. ustawy stanowi natomiast, że pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Jak niewątpliwie wynika z akt sprawy kamienica przy ul. [... ] w [... ] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [... ] z dnia [... ] października 1992 r. została wpisana do rejestru zabytków województwa ł[... ] pod numerem [... ]. Budynek zatem objęty jest ochroną konserwatorską i podlega przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Delegatury w [... ] działającego z upoważnienia [... ] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytkowej kamienicy. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który należy podzielić w niniejszej sprawie, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawana są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, Lex nr 1232718). Decyzja wydawana w oparciu o uznanie administracyjne podlega ocenie sądu administracyjnego jedynie od strony formalno-prawnej, tj. czy decyzja została wydana z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego. Ponadto należy wskazać, że wydając pozwolenie, o którym mowa w ww. przepisie, organ ochrony zabytków związany jest żądaniem strony, co do zakresu swojego rozstrzygnięcia. Organowi orzekającemu o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego nie wolno ingerować w przewidziane przez wnioskodawcę rozwiązania techniczne czy projektowe. Może on jedynie wyrazić zgodę na ich zastosowanie w okolicznościach konkretnej sprawy albo takiej zgody odmówić. Jak wynika z akt sprawy, G. T K T złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku nieruchomym, spełniający wymogi określone w § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 987), do wniosku dołączyli oświadczenie o posiadaniu tytułu prawnego do korzystania z zabytku, z którego wynika, że inwestor jest współwłaścicielem kamienicy, a drugim współwłaścicielem jest G S . Do wniosku dołączyli projekt budowlany oraz dokumenty potwierdzające spełnianie przez osobę kierującą robotami budowlanymi lub osobę wykonującą nadzór inwestorski dodatkowych wymagań, o których mowa w § 24. Roboty budowlane mają być prowadzone pod kierownictwem technika budowlanego Z. W. i pod nadzorem inwestorskim technika budowlanego M. G. Spełnione zatem zostały wymagania określone w § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji G. S. złożyła pismo, w którym sprzeciwiła się prowadzeniu przez inwestorów robót budowlanych i stwierdziła, że bez jej zgody nie mogą być podjęte żadne decyzje. Zarzut skarżącej podnoszony na etapie postępowania administracyjnego oraz w skardze do sądu administracyjnego nie zasługiwał na uwzględnienie. Należy podzielić pogląd organów obu instancji, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzależniają wydania pozwolenia na prowadzenie robót od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestorzy dysponują tytułem prawnym do nieruchomości – na zasadzie współwłasności i w tym zakresie złożyli stosowne oświadczenie. Wszelkie spory dotyczące roszczeń ze współwłasności (w tym kwestie podejmowania czynności zarządu rzeczą wspólną) rozstrzygane są według przepisów prawa cywilnego przez sąd powszechny. Poza kognicją organów konserwatorskich pozostają spory pomiędzy współwłaścicielami dotyczących ich odpowiedzialności za aktualny stan zabytku oraz jaki powinien być zakres robót przy zabytku, i czy powinien on być uzgadniany pomiędzy współwłaścicielami. Należy też przypomnieć, że dla wykonania robót budowlanych prócz pozwolenia organu konserwatorskiego wydanego na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, konieczne jest uzyskanie bądź pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dopiero po uzyskaniu ww. pozwolenia bądź dokonaniu zgłoszenia i niewyrażeniu sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany, roboty budowlane mogą być faktycznie podjęte. Mając na uwadze kwestię, iż decyzja z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, należy wskazać, że organy rzetelnie i wyczerpująco wyjaśniły podstawy udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Organy oceniły, że planowany remont części dachu i elewacji zmierza do poprawy stanu zachowania części zabytku i jego wyglądu zewnętrznego. Projekt budowlany uwzględnia zabytkowy charakter budynku zakładając zachowanie istniejących detali, stosowanie tradycyjnych materiałów i technologii oraz przywrócenie historycznego wyglądu elewacji. Działania mające służyć utrwaleniu substancji zabytkowej zakładają minimalną ingerencję w strukturę zabytku. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, ze organy prawidłowo zastosowały się do reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również nie uchybiły art. 107 § 3 k.p.a. i przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie dała podstaw do uznania, że doszło do naruszenia norm prawa materialnego bądź prawa procesowego określonych w skardze. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).