VII SA/Wa 1960/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Ewa Machlejd, sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]/[...]/[...], po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] od decyzji Prezydenta m. st. [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]/[...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic [...] i [...] w [...] (działka nr ew. [...]/[...] z obrębu [...]-[...]-[...]) – umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r. poz. 23), zwanej dalej "Kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290). 2. W uzasadnieniu decyzji [...][...] podał, że Prezydent m. st. [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]/[...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic [...] i [...] w [...] (działka nr ew. [...]/[...] z obrębu [...]-[...]-[...]). Od decyzji tej odwołanie wniosło Miasto [...]. 3. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stosownie do art. 138 kpa organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, a zgodnie z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wynika z tego, iż uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego (wyrok WSA z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1375/08). Zdaniem organu, kluczowe dla oceny czy danemu podmiotowi służy status strony jest ustalenie czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza nieruchomość, na której ma on być zlokalizowany. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania inwestycji został wyznaczony (przez projektanta) oraz zweryfikowany (przez Prezydenta m. [...]) w sposób prawidłowy. Mając na uwadze gabaryty projektowanego budynku, jego usytuowanie względem granic działki na której został zaprojektowany oraz jego przeznaczenie – budynek mieszkalny jednorodzinny, zdaniem organu, przepisy odrębne, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji w rejonie ul. [...] i [...] w [...], co potwierdza, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej. Organ podniósł również, że właścicielem działki inwestycyjnej tj. działki nr ew. [...]/[...] jest [...] S.A., co potwierdza prowadzona dla nieruchomości treść księgi wieczystej, a zatem Miasto [...] nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji. Zdaniem organu, nie można także przyjąć, iż przymiot strony Miasta [...] wynika z własności działek, na których położona jest sąsiednia nieruchomość drogowa - ul. [...]. Organ podkreślił, iż projekt inwestycji nie obejmuje realizacji zjazdu z ul. [...], a zatem oczywiste jest, że kwestionowana inwestycja nie ograniczy w żaden sposób możliwości zagospodarowania nieruchomości drogowej. Organ uznał, że niezrozumiałe jest stanowisko odwołującego się, zgodnie z którym interes prawny Miasta [...] wynika z faktu położenia działek nr ew. [...]/[...] i [...]/[...] (stanowiących własność m. st. [...]) przy tej samej drodze co inwestycja. Gdyby przyjąć stanowisko Miasta za prawidłowe, za strony postępowania należałoby uznać wszystkich właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządców nieruchomości położonych przy ul. [...] [...]. Wskazał, że powyższe nieruchomości gruntowe, będące własnością Miasta [...], znajdują się w odległości ok. 10 m od działki inwestycyjnej oraz ok. 5 m od projektowanego obiektu, a biorąc pod uwagę wysokość projektowanego budynku - ok. 10,5 m organ stwierdził, że działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym Miastu [...] nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto działki te oddzielone są od działki inwestycyjnej nieruchomościami drogowymi - ul. [...] i ul. [...]. Organ stwierdził, iż Miasto [...] nie wykazało, że przysługuje mu prawo udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic [...] i [...] w [...] (działka nr ew. [...]/[...] z obrębu [...]-[...]-[...]). Interes prawny strony skarżącej nie wynika również z analizy akt sprawy. W uchwale 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119) wrażony został pogląd, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie, art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Merytoryczne zarzuty z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia nie mogą zostać poddane ocenie. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] wniosło Miasto [...]; zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej; 2) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), poprzez błędne określenie, iż obszar oddziaływana inwestycji nie obejmuje nieruchomości drogowej skarżącego, a tym samym nie jest on stroną postępowania objętego decyzją Prezydenta m. [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej w rejonie ulic [...] i [...] w [...] (działka ew. nr [...]/[...] z obrębu [...]-[...]-[...]), podczas gdy działka drogowa skarżącego stanowi jedyny dostęp do drogi z działki inwestycyjnej, a projekt zagospodarowania terenu działki inwestycyjnej przewiduje furtkę oraz zjazd wprost na działkę drogową skarżącego – - wniosło o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, b) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...]kwietnia 2016 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic [...] i [...] w [...] działka nr ew. [...]/[...] – umorzył postępowanie odwoławcze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa. 8. Zgodnie z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: (1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo (2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo (3) umarza postępowanie odwoławcze. Nie budzi wątpliwości, że skoro postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, stosownie do art. 15 kpa, to sprawa powinna być dwukrotnie rozpatrzona zarówno przez organ pierwszej instancji jak i przez organ drugiej instancji. Stosownie zaś do art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Wynika z tego, iż uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. A zatem, jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest ustalenie, czy odwołującemu się przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji – Prezydent m. [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, a zgodnie z art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Słusznie zatem Wojewoda [...] uznał, że kluczowe dla oceny czy danemu podmiotowi służy status strony jest ustalenie czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza nieruchomość, na której ma on być zlokalizowany. W niniejszej sprawie obszar oddziaływania inwestycji został określony przez projektanta oraz zweryfikowany przez organ pierwszej instancji - Prezydenta m. [...] - w sposób prawidłowy. Gabaryty projektowanego budynku, jego usytuowanie względem granic działki na której został zaprojektowany oraz jego przeznaczenie – budynek mieszkalny jednorodzinny, zdaniem organu, przepisy odrębne, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) nie wprowadzają żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji w rejonie ul. [...] i [...] w [...]. Potwierdza to, iż obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, tj. działki nr ew. [...]/[...] której właścicielem jest [...] [...] S.A., a zatem Miasto [...] nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji prawnej do wniesienia odwołania od decyzji. Słusznie jest również stanowisko organu, iż nie można także przyjąć, iż przymiot strony Miasta [...] wynika z własności działek, na których położona jest sąsiednia nieruchomość drogowa - ul. [...], bowiem projekt inwestycji nie obejmuje realizacji zjazdu z ul. [...], a zatem inwestycja nie ograniczy w żaden sposób możliwości zagospodarowania nieruchomości drogowej. Interes prawny Miasta [...] nie wynika również z faktu położenia działek nr ew. [...]/[...] i [...]/[...] stanowiących własność m. [...] przy tej samej drodze co inwestycja. Nieruchomości gruntowe, będące własnością Miasta [...], znajdują się w odległości ok. 10 m od działki inwestycyjnej oraz ok. 5 m od projektowanego obiektu, a z uwagi na wysokość projektowanego budynku - ok. 10,5 m - działki te nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym Miastu [...] nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Ponadto dziatki te oddzielone są od działki inwestycyjnej nieruchomościami drogowymi - ul. [...] i ul. [...]. Słusznie zatem stwierdził organ, iż Miasto [...] nie wykazało, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrzną instalacją gazu i energii elektrycznej" w rejonie ulic [...] i [...] w [...] - działka nr ew. [...]/[...], a interes prawny strony skarżącej nie wynika również z analizy akt sprawy. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie, art. 138 § 1 pkt 3 kpa. 9. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że składowi orzekającemu znane są prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1953/16 oraz sygn. akt VII SA/Wa 1954/16, z których jednoznacznie wynika, że w tej samej sprawie nie można występować w dwojakiej roli: jako organ, który wydał decyzję, a następnie jako strona w obronie swoich praw. Stanowisko to jest zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionym, m. in., w wyroku NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. II OSK 2680/15 i uchwale NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15. Stanowisko to niniejszy skład orzekający podziela w zupełności. Jest bowiem oczywiste, że skoro Prezydent m. [...] orzekł w sprawie jako organ pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. Niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu a raz strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. 10. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 11. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.