VII SA/Wa 1960/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu T. C. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala sprzeciw Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23), po rozpatrzeniu odwołania [...], oraz odwołania T. C., od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2017 r., wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...], wieżę widokową tzw. [...] zlokalizowaną na działce geodezyjnej nr [...] oraz otoczenie ww. zabytku, które obejmuje teren [...] w granicach działek geodezyjnych nr [...] przy [...] i [...] w [...], a jednocześnie orzekającej o niewpisaniu do tego rejestru obiektu określonego jako [...], położonego na działce nr ewid. [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że integralną częścią decyzji wpisującej do rejestru zabytków jest załącznik graficzny, na którym oznaczono kolorem czerwonym obrys planu [...], jako zabytku wpisanego do rejestru oraz granice strefy otoczenia tego zabytku. Uzasadniając swoją decyzję organ konserwatorski odnosząc się do zgromadzonego materiału dowodowego przywołał historię budowy i użytkowania tzw. [...] od roku 1860 po rok 2005, opisał zmiany formy zabytku i wskazał, co przesądza o wartości historycznej, artystycznej i naukowej tego obiektu. Organ wyjaśnił, że przyczyną niewpisania do rejestru zabytków obiektu określonego jako [...] było ustalenie, że w rzeczywistości obiekt ten jest terenowym wodociągowym zbiornikiem wyrównawczym. Z uwagi na ochronę wartości widokowych i ekspozycji ww. [...] oraz wskazując na konieczność stworzenia warunków prawnych do wypowiadania się na temat realizacji inwestycji budowlanych w sąsiedztwie tego obiektu, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyznaczył strefę otoczenia przedmiotowego zabytku, obejmującą obszar zarówno wolny od zabudowy, jak i zabudowany parterowymi obiektami współczesnymi. Organ II instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 4 lutego 2016 r. i tym samym postanowieniem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił tę organizację społeczną do ww. postępowania na prawach strony. Organ analizując wniosek [...] stwierdził, że intencją działania organizacji społecznej w tej sprawie, było ustalenie ochrony prawnej dla terenu [...] na obszarze zagospodarowanym zielenią, w granicach działek nr ewid [...] - jako pozostałości po historycznym zieleńcu, ponieważ wnioskowało ono o objęcie ochroną konserwatorską "terenu na [...] w [...]" w granicach działek nr ewid. [...] oraz [...]. We wniosku tym wskazano na historyczne powiązanie tego terenu z [...], jako śladu "funkcjonowania tamże w XIX w. kawiarni, muszli koncertowej i tarasu widokowego czyli miejsca szeroko pojętego wypoczynku, rozrywki i rekreacji dla mieszkańców ówczesnego [...]" oraz okoliczność, że jest .jedynym pozostałym na całym wzgórzu obszarem wolnym od zabudowy, która nastąpiła tam masowo po II wojnie światowej". We wniosku Towarzystwo stwierdziło, że ww. obszar czterech działek jest "ostatnim miejscem przywołania historycznej pamięci o jego pierwotnym znaczeniu i funkcji", a ponadto o wyjątkowości miejsca przesądza jego położenie na największym miejskim wzniesieniu, a zatem "przeznaczeniem tego obszaru powinien być park histoiyczno kulturowy, teren rekreacyjny otwarty dla turystów oraz ogółu mieszkańców". We wniosku podnoszono także walory ekspozycyjne i widokowe związane z użytkowaniem [...], jednakże Towarzystwo wyraźnie wnioskowało by objąć ww. teren ochroną konserwatorską jako dziedzictwo kulturowe [...], wyłączając go tym samym spod zabudowy mieszkaniowej. W ocenie organu co do zasady postępowanie wszczęte na wniosek organizacji społecznej winno być prowadzone w zakresie żądanym w tym wniosku. Zatem pismo z 4 lutego 2016 r. obligowało organ pierwszej instancji do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie zgodnym z ww. pismem lub o odmowie wszczęcia postępowania w takim zakresie. [...] wnioskowało o wpisanie do rejestru zabytków historycznego terenu [...] w granicach działek nr ewid. [...]i [...] Natomiast [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków samodzielnie interpretując zakres wniosku, postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. wszczął postępowanie administracyjnie w sprawie wpisania do rejestru zabytków "[...] tzw. [...] wraz z [...] zlokalizowanych na działce geodezyjnej nr [...] oraz otoczenia ww. zabytków położnego na działkach nr [...] i [...] przy [...] i [...] w [...]". Minister zauważył, że zakres wszczętego postępowania dotyczy zupełnie innego zabytku (dzieła budownictwa i architektury) niż został wskazany we wniosku Towarzystwa (historyczny teren zieleni urządzonej). Należy zatem stwierdzić, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w istocie zmodyfikował wniosek Towarzystwa, dotyczący niezbudowanego terenu zielonego o zachowanej, historycznej funkcji rekreacyjnej i w postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r. włączył ten teren w obszar otoczenia zabytku - [...]. Dodał, że z treści wniosku nie wynika, aby Towarzystwo wnioskowało o wpisanie ww. wieży do rejestru zabytków. W wytycznych dla organu I instancji Minister wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków obowiązany jest do prawidłowego rozpoznania wniosku [...] z dnia 4 lutego 2017 r., przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z jego zakresem i wydania merytorycznej decyzji administracyjnej w tej sprawie. Kwestia ochrony prawnej wieży widokowej tzw. [...] oraz jej walorów ekspozycyjnych powinny stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2017 r. wniósł T. C., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art.138 § 2 k.p.a., poprzez wadliwe wskazanie w uzasadnieniu decyzji, iż przedmiotem postępowania po uchyleniu decyzji mają być jedynie okoliczności wskazane we wniosku [...] oraz brak odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Zdaniem skarżącego powinno zostać przesądzone, czy uczestnikami postępowania powinni być właściciele wszystkich nieruchomości sąsiednich – dz. [...] oraz kwestia zasadności wcześniejszego usunięcia tych działek spod ochrony konserwatorskiej z uwagi na utracenie walorów zabytkowych. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. W ocenie Sądu analizowany pod tym kątem sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, że z dniem 1 czerwca 2017 r., weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Ustawa nowelizująca wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwana dalej p.p.s.a. Przepisem art. 9 pkt 7 dodano nowy rozdział 3a w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, że zgodnie z określoną w art. 15 k.p.a. zasadą ogólną postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności - postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga sprawę ponownie, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Istotą administracyjnego toku instancji jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a nie tylko kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika bowiem, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. W konsekwencji oznacza to, że każda sprawa administracyjna jest rozpoznawana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przed organem pierwszej instancji, a na żądanie uprawnionego podmiotu - po raz drugi przez organ odwoławczy - organ drugiej instancji. Postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji opiera się na tych samych zasadach co postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji, dlatego też organ wyższego stopnia dokonuje oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu wyjaśniającym przed niższą instancją. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja (postanowienie) kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, lecz jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Zatem, sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Należy przyjąć, za Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12 wskazał, że sformułowanie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" (LEX nr 1575600). Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji organu I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeczne wobec powyższego z art. 138 § 2 kpa jest wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Z art. 138 § 2 kpa wynika zatem, że jedyną i wyłączną podstawą wydania decyzji kasacyjnej jest stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego, którego organ odwoławczy nie może usunąć we własnym zakresie. Jeżeli organ odwoławczy jest władny usunąć wady decyzji lub postępowania organu, którego decyzja została zaskarżona, to wydanie decyzji kasacyjnej jest niecelowe. Ponadto przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy czyniąc użytek z art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie – art. 138 § 2 kpa - lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 kpa, który umożliwia uzupełnienie dowodów w postępowaniu odwoławczym. W konsekwencji podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542). Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie podjęte w decyzji objętej sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie błędy popełniono już na etapie wszczęcia postępowania, a konkretnie przy określaniu przedmiotu (zakresu) postępowania. Należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne, stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W kontrolowanej sprawie, co prawda postępowanie zostało wszczęte z urzędu, jednakże należy mieć na uwadze, iż impulsem do jego wszczęcia było pismo z dnia 4 lutego 2016 r. Również istotne w sprawie jest to, że pismo to złożyło [...], a więc organizacja społeczna, co w konsekwencji odsyła do zastosowania art. 31 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zd. 1 k.p.a.). Przy czym organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (31 § 3 k.p.a.). Należy zgodzić się z organem II instancji, że w niniejszej sprawie z wniosku Towarzystwa wynika, iż intencją działania organizacji społecznej, było ustalenie ochrony prawnej dla terenu [...] na obszarze zagospodarowanym zielenią, w granicach działek nr ewid. [...] i [...] - jako pozostałości po historycznym zieleńcu. Natomiast organ I instancji wszczął postępowanie administracyjnie w sprawie wpisania do rejestru zabytków "wieży widokowej tzw. [...] wraz z piwnicą winiarską zlokalizowanych na działce geodezyjnej nr [...] oraz otoczenia ww. zabytków położnego na działkach nr [...] i [...] przy [...] i [...] w [...]". Zatem przedmiot wszczętego postępowania nie pokrywa się z wnioskiem. W konsekwencji, uznać trzeba, iż rację ma organ odwoławczy wskazując, iż organ I instancji winien wypowiedzieć się co do wnioskowanego wszczęcia postępowania i albo wydać postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie zgodnym z wnioskiem lub o odmowie wszczęcia postępowania w takim zakresie. Już tylko na marginesie Sąd wskazuje, że jeśli zaś chodzi o możliwość wszczęcia postępowania w zakresie określonym przez siebie, organ I instancji mógłby je wszcząć i prowadzić po odmowie wszczęcia postępowania w zakresie zgodnym z wnioskiem, lub w przypadku wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem, obok niego pod warunkiem, że zakres postępowania wszczętego zgodnie z wnioskiem nie wykluczałby prowadzenia postępowania równoległego w zakresie ustalonym przez organ. Biorąc pod uwagę rodzaj i zakres wskazanych uchybień organu I instancji stwierdzić trzeba, iż decyzja organu odwoławczego, wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jest prawidłowa. Ponadto błąd popełniony przez organ I instancji nie może być w żaden sposób konwalidowany przez organ odwoławczy, gdyż jak to zostało wskazane powyżej organ II instancji prowadzi postępowanie w tym samym zakresie co organ I instancji, a zatem zmiana zakresu postępowania na etapie postępowania odwoławczego jest niemożliwa. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stanowi, jak przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa. Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Dopiero wszczęcie lub odmowa wszczęcia postępowania we właściwym zakresie może stanowić podstawę do dokonania prawidłowej oceny prawnej przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja ma charakter formalny, nie rozstrzyga o istocie sprawy, gdyż nie przesądza, ani czy postępowanie ma być wszczęte, a tym bardziej merytorycznego wyniku postępowania, ponieważ na tym etapie sprawy takie orzeczenie byłoby przedwczesne. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sprzeciw oddalił.