VII SA/Wa 1961/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 10 lipca 2006 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek o pozwolenie na przebudowę dachu budynku mieszkalnego w B. Pismem z dnia 30 sierpnia 2006 r. zwrócono się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z prośbą o uzgodnienie decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 397 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), dalej jako Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. (otrzymanym przez organ nadzoru 27 września 2006 r.) Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków orzekł o nieuzgodnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Starosta [...] nałożył na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego na inwestora obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów w terminie do 7 listopada 2006 r. W dniu 6 listopada 2006 r. inwestor uzupełnił brakujące dokumenty. Pismem z dnia 6 listopada 2006 r. Starosta [...] ponownie zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków z prośbą o uzgodnienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. (wpłynęło do Starosty 12 grudnia 2006 r.) Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków uzgodnił decyzję o pozwoleniu na przedmiotową budowę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W dniu [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego Wojewoda [...] postanowieniem wymierzył Staroście [...] karę pieniężną w wysokości 5000 zł z powodu niewydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od daty wpłynięcia wniosku. Decyzję wydano po upływie 157 dni. Wskazano, iż do biegu terminu z ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego nie wlicza się terminu, od daty w której organ: - wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków (od 1 września 2006 r. do 27 września 2006 r., tj. 26 dni); - wydał postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do uzupełnienia przez inwestora dokumentów (od 9 października 2006 r. do 6 listopada 2006 r., tj. 28 dni ); - ponownie wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o uzgodnienie decyzji, (od 14 listopada do 12 grudnia 2006 r., tj. 28 dni). W związku z powyższym należało uznać, że organ wydał decyzję po 10 dniach zwłoki (157 - 65 - 26 - 28 - 28 = 10). Na postanowienie to Starosta [...] wniósł zażalenie. Wskazano w nim, iż organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę w terminie 65 dni. Postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zauważono, iż organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan prawny, ale pomylił się w obliczaniu okresu, o jaki zastał przekroczony termin 65 dni, gdyż odliczył okres na uzupełnienie dokumentów, o które zwrócił się organ na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego od okresu, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji. Wskazano ponadto, iż organ drugiej instancji nie mógł zmienić na niekorzyść strony orzeczenia pierwszej instancji zgodnie z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako kpa. W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie, z uwagi na to, że naruszono przepisy art. 35 ust. 6 i 8 Prawa budowlanego. Wskazano, iż przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma na celu wyeliminowanie nieuzasadnionego wydłużenia przez organ administracji postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W sprawie niniejszej organ bez zbędnej zwłoki rozstrzygnął sprawę. Wskazano też, iż postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Postanowienie rozstrzyga o kwestii wynikającej w toku postępowania, zatem wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę kończącej sprawę, uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. Intencją ustawodawcy było karanie organu wstrzymującego się od wydania decyzji i kara winna być naliczana w trakcie postępowania, a nie w terminie późniejszym, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia art. 139 kpa, gdyż organ nadzoru budowlanego winien uchylić postanowienie i umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na tej podstawie Sąd rozpoznając sprawę dokonał również oceny postępowania organu I instancji. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 10 lipca 2006 r., natomiast decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydano w dniu [...] grudnia 2006 r. Należy stwierdzić, iż organ drugiej instancji błędnie zinterpretował art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Decyzja organu drugiej instancji uchylająca decyzję pierwszej instancji z powodu odliczenia od terminu określonego w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego okresu na uzupełnienie brakujących dokumentów, o które zwrócił się Starosta [...] do inwestora narusza prawo. Stosownie do treści art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego "do terminu, o którym mowa w ust. 6, (terminu 65 dni od daty złożenia wniosku) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu". Skoro więc intencją ustawodawcy było wyłączenie z terminu do wydania decyzji okresów zwłoki, między innymi zawinionych przez inwestora, nie można przypisywać Staroście [...] winy za złożenie przez inwestora wniosku niekompletnego. Tego typu kara, jaką przewiduje art. 35 ust 6 Prawa budowlanego, ma charakter dyscyplinujący na przyszłość i nie może przybierać charakteru represyjnego, podczas gdy organ wydający decyzję wykonywał czynności mające na celu umożliwienie wnioskodawcy naprawienie uchybień. Należy jednakże podzielić pogląd organu nadzoru budowlanego, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie, na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzenia kary pieniężnej organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne, podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. W obu tych postępowaniach występują także różne strony. Należy jednakże podzielić nie kwestionowany przez stronę pogląd wyrażony przez organy obydwu instancji, iż do biegu terminu z ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego nie wlicza się terminu, od daty w której organ wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków do daty otrzymania stosownej odpowiedzi. W niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków organ wystąpił dwukrotnie. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.