VII SA/Wa 1961/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] [...] [...] [...] [...] [...] w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku [...][...][...][...] "[...] [...]" w S., (dalej jako skarżący), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], (dalej PINB dla Powiatu [...], lub organ I instancji), pismem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] na terenie [...][...][...] "[...][...]" w S.. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] sierpnia 2011 r., pracownicy PINB dla powiatu [...] ustalili iż, użytkownik działki nr [...] J. S. wybudowała dwukondygnacyjny budynek letniskowy mający konstrukcję murowaną o powierzchni zabudowy 39,31 m2 i wysokości w kalenicy 4,95 m. Podczas kontroli inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego obiektu, oświadczając, że [...] września 2010 r. złożył zgłoszenie budowy altany o powierzchni 35 m2 w Zarządzie [...][...][...] "[...][...]" w S.. Następnie PINB dla powiatu [...] pismem z dnia [...] września 2011 r. zwrócił się do Urzędu Gminy S. z prośbą o wyjaśnienie, czy budowa budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] na terenie [...][...][...] "[...][...]" w S. jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi Urząd Gminy S. poinformował, że [...][...][...] "[...][...]" położony w S. (dz. nr ewid. [...]) nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast Wójt Gminy S. nie wydał decyzji o warunkach zabudowy dla ogrodu działkowego nr [...] położonego na terenie [...][...][...] "[...][...]". Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku letniskowego i nałożył na J. S. obowiązek przedłożenia dokumentów zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, umożliwiających legalizację spornego obiektu: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Następnie w dniu [...] października 2011 r. do PINB dla powiatu [...] wpłynęło podanie inwestora J. S. z dnia [...] października 2011 r. stanowiące wniosek o zawieszenie toczącego się postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy budynku letniskowego na działce nr [...] na terenie [...][...][...] "[...][...]" w S. ze względu na złożenie przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. PINB dla powiatu [...] zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy budynku letniskowego na działce nr [...] na terenie [...][...][...] "[...][...]" w S.. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Związku [...][...][...][...] "[...][...]" w S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. [...][...][...][...][...] [...] "[...][...]" w S. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia [...]WINB z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. GINB w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. instytucję stwierdzenia nieważności decyzji i postanowień. Wskazał, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez organ zobligowany do zawieszenia postępowania musi istnieć ścisła zależność. W ocenie GINB w spornej sprawie organy nadzoru budowlanego słusznie wykazały, że występuje przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa uprawniająca do zawieszenia postępowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor wybudował budynek letniskowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, co powoduje, że w sprawie miał zastosowanie art. 48Prawa budowlanego, który dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej pod warunkiem, że wykonane roboty są zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją ustalającą warunki zabudowy. Dla terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc okolicznością przesądzającą o konieczności zawieszenia postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy spornego budynku letniskowego jest wystąpienie inwestora do organu właściwego o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej nieruchomości. Od powyższego postanowienia skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak; [...] GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia GINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] maja 2012 r. Wskazał, że organy nadzoru budowlanego słusznie wykazały, że w sprawie występuje przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa uprawniająca do zawieszenia postępowania. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika bowiem, że inwestor wybudował budynek letniskowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, co powoduje iż w sprawie właściwe jest zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, który dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej pod warunkiem, że wykonane roboty są zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją ustalającą warunki zabudowy. Dla terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc okolicznością przesądzającą o konieczności zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] na terenie [...][...][...] "[...][...]" w S., jest wystąpienie inwestora do organu właściwego o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej nieruchomości. GINB podkreślił, że w przypadku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, a toczącego się na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jeżeli dla terenu inwestycji nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rozstrzygnięcie sprawy warunków zabudowy stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wynik tego postępowania jest bowiem kluczowy dla oceny, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu, czy też organ nadzoru budowlanego powinien wydać nakaz jego rozbiórki. GINB odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że nie mają one wpływu na treść rozstrzygnięcia, a kontrolowane postanowienie [...]WINB z dnia [...] grudnia 2011 r. jest prawidłowe. Powyższe postanowienie GINB dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...][...][...][...][...][...] "[...] [...]" w S.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że PINB dla powiatu [...] dokonał oględzin spornej samowoli budowlanej w dniu [...] sierpnia 2011 r. i następnie [...] października 2011 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu robót, przedstawieniu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przypadku jej uzyskania przedstawienia również projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podkreślił, że teren rodzinnego ogrodu działkowego "[...][...]" jest przekazany w wieczyste użytkowanie [...][...][...], a także jest objęty studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako ogród działkowy. Wynika z tego, że działkowicz z mocy art. 13 pkt 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie może uzyskać prawa dysponowania gruntem ogródka na cele budowlane. Skarżący podkreślił, że inwestor wprawdzie złożył w urzędzie gminy wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla działki nr ew. [...], które jednak pozostało bez rozpatrzenia ze względu na brak wymaganych dokumentów, m.in. zaświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Skarżący pokreślił, że nie ma jednak możliwości wydania inwestorowi – działkowcowi zaświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, który ma przyznany grunt w użytkowanie. Okoliczność ta jednak uszła uwadze organów nadzoru budowlanego, w tym PINB dla powiatu [...], który postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. zawiesił postępowanie administracyjne. W opinii skarżącego stan zawieszenia postępowania trwa po dzień dzisiejszy, pomimo, że podanie o wydanie warunków zabudowy nie zostało przyjęte przez właściwy organ do rozpatrzenia, co jest wiadome organom nadzoru budowlanego. Skarżący podkreślił ponadto, że organy nadzoru budowlanego nie chcą zauważyć, iż uzależnia się wydanie decyzji ostatecznej od zagadnienia od samego początku niemożliwego do rozstrzygnięcia, co wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 5 kpa, dające asumpt do uznania pierwotnego postanowienia o zawieszeniu postępowania za nieważne. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2011 r., znak: [...] utrzymującego w mocy postanowienie PINB dla powiatu [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] zawieszające na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy budynku letniskowego na działce nr [...] na terenie [...][...][...] "[...][...]" w S.. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji tworzy możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jedną z przesłanek zastosowania trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publikowany zbiór Lex Nr 165717). GINB w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] czerwca 2012 r. prawidłowo uznał, że postanowienie [...] WINB z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB dla powiatu [...] z dnia [...] października 2011 r. zawieszające wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy budynku letniskowego na działce nr [...] na terenie [...][...][...] "[...][...]" w S. nie jest obarczone żadną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie nieważności. Jak prawidłowo wskazał GINB, terenowy organ nadzoru budowlanego wykazał, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 kpa uprawniająca do zawieszenia postępowania. Inwestor wybudował bowiem budynek letniskowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, co powoduje iż w sprawie znalazł zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, który dopuszcza możliwość legalizacji samowoli budowlanej pod warunkiem, że wykonane roboty są zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją ustalającą warunki zabudowy. Dla terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc okolicznością przesądzającą o konieczności zawieszenia postępowania prowadzonego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] na terenie [...][...][...] "[...][...]" w S., jest wystąpienie inwestora do organu właściwego o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej nieruchomości. W przypadku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, a toczącego się na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli dla terenu inwestycji nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to rozstrzygnięcie przez właściwy kwestii warunków zabudowy stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wynik tego postępowania jest kluczowy dla oceny, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu, czy też organ nadzoru budowlanego powinien wydać nakaz jego rozbiórki. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 107/12, LEX nr 1218835 zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym postanowieniu PINB dla Powiatu [...] z dnia nie można uczynić zarzutu naruszenia prawa. Tym bardziej wykluczona jest konkluzja, że rozstrzygnięcie to dotknięte jest kwalifikowaną wadą powodującą jego nieważność. Z kwalifikowaną wadliwością w rozumieniu art. 156 § 1 kpa nie można również utożsamiać z niezasadnym przedłużaniem okresu zawieszenia. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że przestała już istnieć przesłanka do zawieszenia postępowania powinien skierować do właściwego organu pismo z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, a nie występować o stwierdzenie nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania. W przypadku, gdy obecnie nie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zasadnym jest podjęcie postępowania w sprawie głównej, czyli dokonanej samowoli budowlanej i zakończenie go w sposób przewidziany przepisami prawa – ustawy Prawo budowlane. Subiektywne odczucie skarżącego, że nie ma możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że postanowienie PINB dla Powiatu [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] o zawieszeniu postępowania obarczone jest jakakolwiek wadą prawną, w szczególności uzasadniającą stwierdzenie nieważności tegoż postanowienia. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1450/10, LEX nr 954356 organ z urzędu obowiązany jest sprawdzać, czy nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, a z chwilą ich ustania wydać postanowienie o jego podjęciu. W przypadku gdy przestała istnieć przesłanka do zawieszenia postępowania, a organ nadzoru budowlanego zawieszający postępowanie ma tego świadomość i nie podejmuje postępowania pozostaje on w bezczynności. Bezczynność lub przewlekłość organu może stanowić przedmiot odrębnej skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.