VII SA/Wa 1961/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi B.G. i P.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę I. Po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. Sp.k. w [...] (dalej jako Inwestor), Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynków: mieszkalnego z funkcją usługową (przychodnia lekarska) oraz garażowego, położonych przy ul. [...] w [...] w Dzielnicy [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]), zgodnie z projektem rozbiórki z lutego 2017 r. z zachowaniem następujących warunków: 1. Szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych: a) roboty rozbiórkowe można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę; b) teren rozbiórki zabezpieczyć przed wejściem osób trzecich oraz oznaczyć tablicą informacyjną; c) przy wykonywaniu robót budowlanych należy uwzględnić zapis art. 52 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2018 poz. 142ze zm.). Przed przystąpieniem do robót należy uzyskać opinię ornitologiczną stwierdzającą obecność lub brak chronionych gatunków ptaków w danym obiekcie budowlanym; d) należy zapewnić pomiary i nadzór geodezyjny budynku znajdującego się na dz. ew. nr [...] (ul. [...]), sąsiadującego z budynkiem przeznaczonym do rozbiórki; e) użytkowanie obiektu przez dotychczasowych użytkowników winno być zakończone przed rozpoczęciem robót rozbiórkowych. 2. Czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych: a) należy rozebrać obiekty tymczasowe związane z prowadzeniem robót rozbiórkowych po ich zakończeniu. 3. Szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie: a) zapewnić objęcie kierownictwa budowy przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności. 4. Należy zastosować się do zapisów ustawy z dnia 14 grudnia 2013 r. o odpadach. 5. Kierownik robót jest obowiązany prowadzić dziennik rozbiórki oraz umieścić na budowie, w widocznym miejscu tablicę informacyjną oraz sporządzić plan bezpieczeństwa robót. 6. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę wygasa, jeżeli prace nie zostaną rozpoczęte przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna lub rozbiórka została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. II. Po rozpatrzeniu odwołania B. i P. G. (dalej jako Skarżący), Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnił, że pozwolenie na rozbiórkę jest szczególnym rodzajem pozwolenia na budowę i zgodnie z art. 33 ust. 4 P.b. inwestor powinien dołączyć do wniosku: - zgodę właściciela obiektu, - szkic usytuowania obiektu budowlanego, - opis zakresu i sposobu prowadzenia prac rozbiórkowych, - opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty wymagane przepisami szczególnymi, - w zależności od potrzeb projekt rozbiórki. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] wezwał Inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej poprzez dołączenie szczegółowego opisu zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych oraz sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia w odniesieniu do sąsiedniego budynku, położonego przy ul. [...], na działce ew. nr [...] z obrębu [...], bezpośrednio przylegającego do budynku podlegającego rozbiórce, w czasie prowadzonych prac oraz po ich zakończeniu, przedstawienie ekspertyzy technicznej budynku sąsiedniego, położonego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] z jednoznacznym określeniem czy prace rozbiórkowe nie wpłyną negatywnie na jego konstrukcję i dalszą eksploatację, autoryzowanie wszystkich naniesionych w projekcie budowlanym zmian i wklejek, poprzez opatrzenie ich podpisem uprawnionego projektanta i datą oraz dołączenie do projektu budowlanego zaświadczenia projektanta. W ocenie organu Inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu rozbiórki zawierające m.in. szkic projektu zagospodarowania terenu przedstawiający plan rozbiórki, opis oraz rysunki zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zgodę właściciela budynków na ich rozbiórkę. Odpowiadając na zarzuty Skarżących Wojewoda wyjaśnił, że rola organów administracji architektoniczno-budowlanej ogranicza się przede wszystkim do sprawdzenia poprawności formalnej wniosku o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego i nie są one uprawnione do dokonywania merytorycznej oceny zasadności takiego wniosku lub trafności rozwiązań inżynieryjnych w nim przyjętych. Rękojmię prawidłowego przeprowadzenia robót rozbiórkowych stanowi natomiast w takim przypadku legitymowanie się przez osobę prowadzącą te prace odpowiednimi kwalifikacjami w zakresie budownictwa oraz ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza za szkodę doznaną przez właścicieli nieruchomości sąsiednich (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 20/16). Wojewoda stwierdził, że projekt rozbiórki jest kompletny oraz że został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia. Dołączono do niego ekspertyzę techniczną istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...], na działce ew. nr [...] z obrębu [...] oraz plan rozbiórki istniejącego budynku przy ul. [...] na działce ew. nr [...]. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę ma charakter związany, nie zaś uznaniowy, co oznacza, że warunkiem jej wydania przez organ jest ustalenie, czy w realiach konkretnej sprawy spełnione zostały przesłanki materialnoprawne do jej podjęcia. Organ wyjaśnił również, że w związku z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) i zaliczeniem rozbiórki do kategorii robót budowlanych (art. 2 pkt 7 P.b.) nie zaś budowy (art. 2 pkt 6 P.b.), przepisy rozporządzenia nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. Dotyczy to w szczególności obowiązku przedłożenia ekspertyzy, o której mowa § 206 ust. 1 rozporządzenia obejmującej stan techniczny obiektu istniejącego (sąsiedniego). Wszelkie zatem zagadnienia, dotyczące wpływu projektowanych robót rozbiórkowych na budynek skarżących rozważane być mogą jedynie w kontekście opisu sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, o którym mowa w art. 33 ust. 4 pkt 4 P.b. Uprawniania kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (o ile jest wymagana). Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.). Wojewoda podkreślił także, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu mającym na celu rozbiórkę budynku nie może być stawiana na równi ze wzmożoną ochroną ich praw jaka niewątpliwie przysługiwałaby im w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której pozbawione merytorycznej zasadności argumenty wywodzone przez właściciela nieruchomości sąsiedniej miałyby ograniczać uprawnienia wnioskodawcy do decydowania o przedmiocie jego własności. Ochrona uzasadnionych interesów skarżących w postępowaniu mającym na celu rozbiórkę sąsiedniego budynku nie może więc w praktyce oznaczać faktycznej blokady przedsięwzięcia. III. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i P. G. kwestionując ją w całości i wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie decyzji poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej jako k.p.a.), poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę pomimo wadliwości, sprzeczności i niezgodności projektu rozbiórki i ekspertyzy technicznej, b) art. 80 k.p.a., poprzez uchybienie oceny treści ekspertyzy technicznej i projektu rozbiórki zgodnie z dyrektywą swobodnej oceny dowodów, c) art. 107 § 1 k.p.a. w zw. art. 34 ust. 4 P.b. poprzez pominięcie w decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia projektu rozbiórki II. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: a) art. 33 ust. 4 P.b. poprzez uznanie, że złożone przez Inwestora dokumenty, w tym projekt rozbiórki, jest kompletny i może stanowić podstawę wydania decyzji pozwolenie na rozbiórkę, b) art. 34 ust. 4 P.b., poprzez niezatwierdzenie projektu rozbiórki w decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę, c) art. 35 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 P.b., poprzez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności związanych z wpływem rozbiórki na stan budynku Skarżących i sprzeczności/niezgodność ekspertyzy technicznej z projektem i odstąpienie od ponownego wezwania Inwestora do uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na rozbiórkę. W uzasadnieniu Skarżący zakwestionowali wskazywaną przez organ rolę administracji architektoniczno-budowlanej udzielającej pozwolenia na budowę. Strona wyraziła również obawę co do braku wszechstronnego rozważenia przez organy stanu jej budynku i wpływu planowanej rozbiórki na jego stan techniczny i bezpieczeństwo osób tam przebywających. Nie przeprowadzono w ogóle analizy gruntu przy budynku, co z uwagi na wcześniejsze zdarzenia miało ważne znaczenie dla sprawy. Nie zbadano również budynku Skarżących ani ich nieruchomości. W ocenie Skarżących ekspertyza techniczna, dotycząca ich budynku nie spełnia wymogu prawidłowości i niesprzeczności ponieważ w zakresie opisu konstrukcji budynku oraz stanu ścian, stropów i fundamentów nie została oparta na wizji lokalnej wewnątrz budynku (ponieważ nigdy takiej nie było), ani nie bazuje na dokumentacji projektowej (jedyna istniejąca dokumentacja to "Inwentaryzacja budynku mieszkalnego przy ulicy [...]" z 1987 roku, która nie zawiera takich danych. W konsekwencji tych zaniedbań zawarta w ekspertyzie technicznej analiza wpływu rozbiórki budynku przy ul. [...], na stan techniczny budynku przy ul. [...], oparta została na czysto teoretycznych, nie popartych wizją lokalną, przesłankach. Analiza nie pokazuje więc faktycznego wpływu rozbiórki na budynek przy ul. [...]. Skarżąca wskazała na brak wyjaśnienia kwestii istnienia dylatacji pomiędzy budynkami (sprzeczność dokumentów), co oznacza, że brak tej dylatacji, czyli wspólna ściana pomiędzy budynkami świadczy o tym, że oba budynki stanowią jeden ustrój konstrukcyjny. Tym samym mamy zdaniem Strony do czynienia z rozbiórką części jednego, wspólnego budynku, a nie rozbiórką budynku sąsiadującego. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do skargi Inwestor również wniósł o jej oddalenie. Podkreślił prawidłowość wydanej decyzji oraz wskazał na fakt, że obiekt został już w większości rozebrany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. W pierwszej kolejności należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, wskazujące że decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę jest szczególnym rodzajem decyzji budowlanej bowiem pozwala na zgodne z prawem zakończenie bytu prawnego i fizycznego konkretnego obiektu budowlanego do którego się odnosi. Szczególny charakter tej decyzji powoduje zatem, że nie można do niej stosować wszystkich wymagań jakie prawo stawia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w szczególności nie można wprost zastosować wymagań rozporządzenia ws. warunków technicznych, stosowanych do wznoszenia i użytkowania obiektów a nie do ich rozbiórki. W związku z tym ustawodawca w art. 33 ust. 4 P.b. określił szczegółowo jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o rozbiórkę, tj.: 1) zgodę właściciela obiektu; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; nie dotyczy to uzgodnienia i opinii uzyskiwanych w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000; 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Inwestor dołączył kompletną, wymaganą prawem dokumentację techniczną opracowaną przez osoby uprawnione, w tym dokumenty wskazane przez organy. Z przedłożonej dokumentacji wynika jednoznacznie, że przeprowadzenie robót rozbiórkowych nie zagrozi bezpieczeństwu i stabilności budynku sąsiedniego, należącego do Skarżących (tj. zbliźniaczonego z budynkiem rozbieranym). W zaakceptowanej przez organy dokumentacji przedstawiono szczegółowy opis kolejności robót rozbiórkowych jakie należy wykonać, ze szczególnym uwzględnieniem sposobu prowadzenia prac, tak aby można było uznać je za bezpieczne dla ludzi i mienia. Przedstawiono także projekt rozbiórki i ekspertyzę techniczną zawierającą wymagania związane z ochroną obiektu Skarżących (także po dokonaniu rozbiórki - vide zabezpieczenia przed przemarzaniem). Tym samym Sąd uznaje, że w sprawie spełnione zostały wymogi przewidziane w art. 33 ust. 4 P.b. Z racji tego, że roboty budowlane mają dotyczyć rozbiórki, spełnione są też wymagania z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 P.b. (technicznie jest ona możliwa i nie powoduje zagrożeń). Rację mają organy wskazując, że to właściciel danego obiektu jest wyłącznie uprawnionym do decydowania czy ten obiekt będzie dalej istniał we wskazanej postaci, czy też zostanie rozebrany. Jeżeli więc nie ma przeszkód prawnych aby dany obiekt rozebrać, to o tym czy to nastąpi decyduje wyłącznie jego właściciel zaś interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich nie mogą odgrywać tu roli blokującej. Wszelkie obawy sąsiadów tego rodzaju inwestycji winny zostać uwzględnione i rozważone, jednak nie mogą odgrywać roli kluczowej i zablokować rozbiórki. Skarżący szeroko akcentują w skardze wadliwe dokonanie przez organy oceny materiału dowodowego, tj. przedstawionej ekspertyzy technicznej i projektu rozbiórki oraz nie dostrzeżenie rozbieżności co do istotnego elementu jakim jest ściana szczytowa pomiędzy obydwoma budynkami (przeznaczonym do rozbiórki oraz budynkiem Skarżących). Strona zwraca uwagę, że z jednej strony dokumenty wskazują na to, że oba budynki są od siebie oddylatowane, z drugiej zaś że mają wspólną ścianę. Sąd dostrzega powyższą kwestię, jednak nie ma ona żadnego wpływu na wynik sprawy. Pomijając okoliczność, że to nie organ ale projektant ponosi pełną odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne planowanych robót budowlanych, to jednak Strona nie uwzględnia okoliczności, że mające pozostawać w sprzeczności względem siebie dokumenty (projekt rozbiórki oraz sporządzona ekspertyza techniczna) jednoznacznie przyjmują, że prace budowlane i rozbiórka obiektu mogą zostać przeprowadzone bez szkody dla nieruchomości sąsiedniej. Dodatkowo należy wyjaśnić, że w toku postępowania Skarżący nie przedstawili żadnego opracowania, które mogłoby te twierdzenia zakwestionować i w związku z tym dawałoby podstawę organom do podważenia kompletności i rzetelności dokumentów złożonych przez Inwestora. Nie jest takim opracowaniem złożona do akt inwentaryzacja. W tym stanie sprawy nie ma podstaw do podważania wydanego zezwolenia na rozbiórkę budynku. Jak również wskazuje obecny stan nieruchomości (dokonano już bowiem całkowitej rozbiórki części naziemnych budynku Inwestora), żadna szkoda w efekcie przeprowadzonych prac nie została zgłoszona. Fakt dokonania rozbiórki obiektu nie ma oczywiście znaczenia dla oceny legalności decyzji na to zezwalającej, jednakże niewątpliwie wspiera argumentację podnoszoną przez Inwestora. Końcowo Sąd zauważa, że organy naruszyły art. 34 ust. 4 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 6 P.b. nie zatwierdzając złożonego projektu rozbiórki. Niewątpliwie nie każda rozbiórka wymaga sporządzenia jej projektu, będącego swoistym odpowiednikiem projektu budowlanego wymaganego przy wznoszeniu obiektów. W takim przypadku nie ma podstaw do zatwierdzania czegokolwiek. Organ wydaje wówczas pozwolenie na rozbiórkę co kończy postępowanie. Niemniej jednak w sytuacji, w której w toku postępowania o zgodę na rozbiórkę przedłożony zostaje projekt budowlany, wówczas organ winien, stosując odpowiednio art. 34 ust. 4 P.b. orzec o jego zatwierdzeniu i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Uchybienie organów pozostaje jednak bez wpływu na jej wynik. Po pierwsze, organ I instancji opatrzył projekt własną pieczęcią. Po drugie, w sentencji decyzji wyraźnie odwołał się do art. 34 ust. 4 P.b. W tej sytuacji brak wskazania w sentencji decyzji, że organ zatwierdza jej projekt jest co prawda uchybieniem procesowym, które jednakże pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W tych okolicznościach organ uznał wszystkie zarzuty, poza wskazującymi wprost lub pośrednio na naruszenie art. 34 ust. 4 P.b. za nieuzasadnione. Reasumując, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.