VII SA/Wa 1963/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. i K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. i K. M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu Postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z 2000 roku ze zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity z Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) -nakazał J. i K. M. rozbiórkę dwukomorowego zbiornika na nieczystości ciekłe usytuowanego na działce nr ew. [...] i częściowo na działce nr ew. [...] w miejscowości G., gm. W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w dniu [...] lipca 2006r. na wniosek A. K. (pełnomocnik K.K.) zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zbiornika na nieczystości ciekłe położonego na działce nr ew. [...] (obecnie działka nr ew. [...]) w miejscowości G. Postępowanie wyjaśniające oraz wizja przeprowadzona w dniu 5 września 2006 roku wykazały, iż na działce nr ew. [...] (obecna działka nr ew. [...]) znajduje się dwukomorowy zbiornik na nieczystości ciekłe z kręgów betonowych o średnicy o 120 cm. Zbiornik położony jest w odległości 1,30 m od istniejącego ogrodzenia, które wg załączonych do akt sprawy map, położone jest w granicy działek. Część zbiornika znajduje się na działce nr ew. [...] (obecnie działka nr ew. [...]). Położenie takie powstało po podziale ww. nieruchomości. Zbiornik został wybudowany w 1995 roku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Wójta Gminy W. (decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 roku), zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na nieczystości ciekłe. W trakcie budowy inwestor odstąpił od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, gdyż zrealizował zbiornik na nieczystości ciekłe z przekroczeniem granicy sąsiedniej działki. Mimo wykonania zbiornika niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i planem zagospodarowania terenu, cała inwestycja przyjęta została do użytkowania, bowiem nie wniesiono sprzeciwu po dokonaniu przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. Okoliczność ta, zdaniem organu I instancji, nie stanowi jednak przeszkody w prowadzeniu postępowania na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono na podstawie szkicu sporządzonego przez uprawnionego geodetę, iż zbiornik usytuowany jest na działce nr ew. [...] i częściowo na działce [...] w odległości 1,59 m - mierząc od środka włazu i 1,04 m - od krawędzi obudowy - od granicy z działką nr ew. 30/17, która stanowi drogę dojazdową. Takie usytuowanie zbiornika na nieczystości narusza, w ocenie organu, przepisy określające warunki techniczne obowiązujące w okresie jego budowy (rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 roku - Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), jak i obowiązujące w dniu wydawania decyzji, tj. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Zgodnie ze wskazanymi przepisami odległość pokryw zbiorników na nieczystości ciekłe od granicy działki sąsiedniej drogi (ulicy) i ciągu pieszego powinna wynosić co najmniej 2 m, co uniemożliwia legalizację urządzenia. Dodatkowo organ I instancji wskazał, iż postanowieniem Sądu Rejonowego w O. Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2005 roku, sygn. akt [...] orzeczono o podziale spadku i zniesieniu współwłasności, co wpłynęło na zmianę usytuowania zbiornika i w rezultacie na przekroczenie granicy działki sąsiedniej. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wnieśli J. i K.M. podnosząc przede wszystkim okoliczność, iż pierwsza mapa do celów sądowych z linią podziału powstała 4 grudnia 2000 roku, a prawomocne postanowienia z tym podziałem zostało wydane [...] grudnia 2005 roku. Część działki [...] (obecnie działka nr [...]) z częścią komory szamba została przyznana na rzecz skarżących prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] listopada 2006 roku, sygn. akt [...], w następstwie czego został sporządzony w dniu 25 kwietnia 2007 roku Akt Notarialny i działka została wpisana przez Sąd Rejonowy w O. IV Wydział Ksiąg Wieczystych do Rejestru gruntów w dniu 30 maja 2007 roku. Tak więc całe szambo (obie komory) znalazło się obecnie na scalonej działce stanowiącej ich własność. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2008r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania J. i K.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2008 roku - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie zrelacjonował przebieg postępowania oraz podzielił ustalenia i ocenę prawną dokonaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor dokonał istotnej zmiany usytuowania spornego zbiornika (w stosunku do jego lokalizacji określonej w pozwoleniu na budowę) w konsekwencji czego naruszone zostały przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co uniemożliwia legalizację zbiornika. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli J. i K.M., domagając się jej uchylenia, ewentualnie stwierdzenia nieważności. Zdaniem skarżących brak było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego, bowiem organy nadzoru nie wydały uprzednio postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które w każdym przypadku musi poprzedzać decyzje wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. W dalszych wywodach skargi podnieśli ponadto brak interesu prawnego K.K. (na wniosek której wszczęto postępowanie) w kwestionowaniu lokalizacji spornego szamba. Co prawda K.K. jest właścicielką nieruchomości sąsiadującej z ich działką (na której usytuowany jest zbiornik na nieczystości) nie oznacza to jednak, że przysługuje jej automatycznie z tego tytułu przymiot strony. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazali, iż nie wykazała ona negatywnego wpływu spornego zbiornika na możliwość zagospodarowania swojej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż organ "w szczególności (...) obowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowago, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa" (por. wyrok NSA z 26 maja 1981r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1 poz. 45). Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Oznacza to obowiązek rozpatrzeniu spraw zgromadzonego w sprawie w ich wzajemnej łączności. Natomiast rządząca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 kpa) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 29 listopada 2000r. V SA 948/00, Lex nr 50114). Należy także zauważyć, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu merytorycznym sprawy. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji, zgodnie z art. 140 kpa, związany przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a dodatkowo w oparciu o art. 136 kpa może przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, jeśli stwierdzi brak w materiale dowodowym. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wskazanych przepisów w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 1994 roku Wójt gminy W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i K. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i zbiornika na nieczystości ciekłe na działce nr [...]. Orzekając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki dwukomorowego zbiornika na nieczystości ciekłe organ uznał, iż inwestorzy w sposób istotny odstąpili od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Polegało ono na wybudowaniu zbiornika z przesunięciem o kilka metrów od jego usytuowania wskazanego w planie zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Wynikający z art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego i winien być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu organ nie wyjaśnił nie tylko braku możliwości doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale także nie uzasadnił prawidłowości zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji na podstawie art. 51, co do zasady, poprzedzone winno być postanowieniem wstrzymującym prowadzenie robót budowlanych (art. 50 Prawa budowlanego). Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, jeżeli zachodzą stosowne przesłanki, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz.888 ze zm.) dodano art. 51 ust. 7, zgodnie z którym przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo art. 49 b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Oznacza to, iż w takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza się postanowieniem wstrzymującym roboty budowlane, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ, aby mógł jednak wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego musi stwierdzić, iż nastąpiło, nie dające się usunąć naruszenie prawa. Należy dodać, że rozbiórkę można nakazać w takim zakresie, w jakich wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę (por. Prawo budowlane, Komentarz. Z. Niewiadomski, wyd. C.H. Beck Warszawa 2000, s. 539). W sprawie niesporne jest, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości zrealizowany został w oparciu o decyzję z dnia [...] czerwca 1994 roku udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz zbiornika na nieczystości płynne na działce nr ew. [...]. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy Planu realizacyjnego zagospodarowania stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę działka nr [...] graniczyła z działkami nr [...], [...], [...] oraz nr [...]. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 2005 roku dokonano podziału spadku i zniesienia współwłasności, co spowodowało zmianę stosunków własnościowych na gruncie. Z akt postępowania nie wynika jednak, aby zbiornik zrealizowano z przekroczeniem granicy nieruchomości. Także znajdujący się w aktach sprawy szkic usytuowania komór kanalizacji lokalnej z dnia 25 lutego 2008 roku, na który powołuje się organ nie może stanowić wyłącznego dowodu na ustalenie przez organ, iż zbiornik na nieczystości zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 2 metry od granicy działki nr ew. [...] stanowiącej drogę dojazdową, gdyż w toku postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i II instancji nie ustalono charakteru działki nr [...] oraz jej właściciela. Wskazać należy, iż ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej nieruchomości [...] sporządzonej przez biegłego geodetę w dniu 28 maja 2004 roku nie wynika, aby działka [...] (dawniej działki [...]) graniczyła z działka nr [...] stanowiącą drogę dojazdową. Brak wyjaśnienia powyższych rozbieżności uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę szamba. Organ ponownie rozpoznający odwołanie obowiązany będzie ustalić, czy realizacja szamba z odstępstwem od pozwolenia na budowę spowodowała nie dające się usunąć naruszenie prawa, czy też istnieje możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 i art. 200 cyt. ustawy orzeczono jak w pkt II i III wyroku.