VII SA/Wa 1964/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją nr [...], z dnia [...] sierpnia 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nakazał M. i S. małżonkom P. oraz L. S. rozbiórkę budynku gospodarczo – garażowego konstrukcji murowanej o wymiarach 6,20 x 3,40 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w S. gm. W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy garażu na działce nr ewid. [...] położonej w S. gm. W. Podczas kontroli przeprowadzonej na w/w działce użytkowanej przez M. i S. małżonków P. oraz L. S. – dzieci i spadkobiercy nieżyjącego poprzedniego właściciela – J. S. stwierdzono istniejący budynek gospodarczo – garażowy konstrukcji murowanej o wymiarach 6,20 x 3,40 m, dobudowany do istniejącego budynku. Ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1999 r., bez dokumentacji zezwalającej na jego budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, jednakże przedmiotowy budynek nie jest obiektem wolno stojącym. Również zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy j.w. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, m.in. parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Jednakże nie stwierdzono aby budynek objęty postępowaniem był związany z produkcją rolną. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa legalizacja obiektu, ponieważ z pisma Urzędu Gminy W. nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, iż Gmina W. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej budowy przedmiotowego budynku. W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. i S. małżonkowie P. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że przedmiotowy budynek służy do przechowywania zimą maszyn, zaś latem do suszenia omłóconego zboża. Został on wykonany w miejsce istniejącego budynku drewnianego w ramach remontu w przekonaniu, że rolnikom przysługuje prawo pobudowania budynku gospodarczego do 35 m2 bez pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W zaistniałej sytuacji przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego, niż decyzja rozbiórkowa. W stosunku do omawianego obiektu nie było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 lecz należało zastosować art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i orzec nakaz rozbiórki budynku gospodarczo – garażowego. W uzasadnieniu decyzji nakazującej rozbiórkę organ wskazał na brak możliwości zalegalizowania omawianego obiektu budowlanego z uwagi na brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Omawiany stan faktyczny wypełnia przesłankę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., którego dyspozycja odnosi się do samowolnej budowy (tj. bez pozwolenia na budowę) obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i S. małżonkowie P., a także L. S. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego podnosząc błędy w ustaleniach faktycznych, a także obrazę przepisów prawa materialnego. Skarżący podnieśli, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, między innymi parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie wyższej niż 4,8 m. Omawiany budynek ma wymiary 6,2 x 3,4 m, był w latach 70 – tych dobudowany do stodoły przez poprzedniego właściciela J. S. jako uzupełnienie zabudowy działki siedliskowej z przeznaczeniem typowo gospodarczym. Były w nim sprzęty gospodarcze takie jak: śrutownik do mielenia zboża na paszę, wialnia do przesiewania zboża, waga gospodarcza, oraz warsztat stolarski i narzędzia rolnicze. Tak więc budynek ten spełnia wszelkie warunki zawarte w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia wystąpiły, dlatego skargę M. P. należało uznać za zasadną. Skargi L. S. i S. P. zostały odrzucone na posiedzeniu niejawnym z przyczyn formalnych. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a ich uzasadnienia nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji nie wyjaśniły, czy istotnie budowa przedmiotowego budynku gospodarczego wymagała pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia. W dacie budowy budynku, który został wzniesiony w miejsce budynku drewnianego w 1999 r. pozwolenia na budowę nie wymagała budowa parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8 m. związanych z produkcją rolną uzupełniających istniejącą zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Organ I instancji wskazał lakonicznie, że "nie stwierdzono, aby budynek objęty postępowaniem był związany z produkcją rolną", jednakże nie wskazał na jakich oparł się ustaleniach i z czego one wynikały. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących przeznaczenia budynku na cele związane z produkcją rolną. Zarzuty podniesione przez skarżących winny być przez organ nadzoru budowlanego wyjaśnione. Jak wynika z postanowienia z dnia [...] października 2008 r. Prokurator Rejonowy w G. umorzył dochodzenie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej, dokonanej w 1999 r. po ustaleniu, że "budynek służy do produkcji rolnej: w okresie letnim suszone jest w nim zboże po żniwach, natomiast później stoją tam urządzenia i maszyny pomocne w gospodarstwie rolnym typu: śrutownik, wialnia, wóz traktorowy i inne narzędzia pomocne do codziennego funkcjonowania." Z dołączonego do skargi oświadczenia Sołtysa Sołectwa S. z dnia 24 października 2008 r. wynika, że "w gospodarstwie rolnym J. S. odkąd było pobudowane w latach 70 – tych pomieszczenie przy stodole było ciągle pomieszczeniem, w którym znajdowały się urządzenia rolnicze jak: śrutownik, waga, wialnia, warsztat stolarski oraz drobne narzędzia rolnicze". Dokumenty te pochodzą z okresu po wydaniu decyzji organu II instancji, w dniu 2 października 2008 r., jednakże ich treść przemawia za koniecznością zbadania przez organ podnoszonych przez skarżących w odwołaniu zarzutów. Mają one znaczenie dla ustalenia przepisów prawa materialnego właściwych do zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym stwierdzonej samowoli budowlanej. Prowadzona przez skarżących budowa nie podlega bowiem bezwzględnej rozbiórce, a jedynie w przypadku, gdy legalizacja nie będzie możliwa. Zasadą jest bowiem, na gruncie Prawa budowlanego z 1994 r., po nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718), że organ prowadzi postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Legalizacja nie jest też obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora. Warunkiem legalizacji zaś jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z dniem 29 grudnia 2007 r., tj. z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., w sprawie o sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z dnia 29 grudnia 2007 r., nr 247, poz. 1844) utracił moc przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", a następnie przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b został zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 października 2008 r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 6 grudnia 2008 r. ( Dz. U. z 2008 r., nr 206, poz. 1287). Procedura legalizacji jest tożsama w przypadku realizacji obiektu bez wymaganego zgłoszenia, toteż z dniem 29 września 2009 r. art. 49 b ust. 2 w zakresie słów "w dniu wszczęcia postępowania" został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. (Dz. U. z 2009 r., nr 160, poz. 1276). Przy ocenie zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może więc mieć znaczenia termin uzyskania decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, bowiem ma ona charakter wyłącznie dla organu informacyjny. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany samowolnie nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zrównanie pozycji inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej na terenach objętych planem miejscowym i na terenach pozbawionych planu oznacza dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Powyższe wskazania Sądu organ I instancji winien mieć na uwadze, przystępując do ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych związanych z przedmiotową samowolą budowlaną. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).