VII SA/Wa 1965/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. L. i S. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. na podstawie art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz 229 ze zm.) w zw z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał, M. i S. L. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku handlowego - kiosku przeznaczonego do sprzedaży warzyw i owoców, o konstrukcji drewnianej, wolnostojącego, parterowego, o wymiarach 5,1 Om x 2,50m i wysokości 2,60m, z dachem jednospadowym, usytuowanego na działce o nr ew. [...] w M. przy Placu [...], której zgodnie z aktualnym wypisem z rejestru gruntów właściciel jest nieustalony, a zarządcą trwałym jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu organ wskazał, iż sprawę samowolnie wybudowanego kiosku rozpoznaje ponownie gdyż wcześniejsze decyzje nakazujące jego rozbiórkę (decyzja z dnia [...] lutego 2011r., Nr [...] oraz decyzja z dnia [...] lipca 2011r., Nr [...] zostały uchylone przez organ odwoławczy). Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że budowa przedmiotowego obiektu - kiosku handlowego została zakończona w 1992r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organu pierwszej instancji stopnia podstawowego w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy obowiązującej w dacie budowy czyli ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane oraz obowiązujące przepisy wykonawcze do tej ustawy. Budowa przedmiotowego kiosku wymagała zdaniem organu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z treścią § 44 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r., nr 8, poz. 48 ze zm.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż w postępowaniu uregulowanym przepisem art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane należy dokonać analizy przepisów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ. W dacie orzekania dla obszaru na którym położona jest działka nr ew. [...] brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z brakiem planu zobowiązano inwestorów do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, która wskazywałaby czy istniejący sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010r, nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie kiosku sprzedaży ulicznej na terenie działki nr ew. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie kiosku sprzedaży ulicznej na terenie działki nr ew. [...], która zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], nie jest zgodne z przepisami odrębnymi tj. art. 39 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Skarga inwestorów od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 440/11. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał niedopuszczalność legalizacji i konieczność orzeczenia rozbiórki kiosku z uwagi na fakt, że samowolna budowa przedmiotowego kiosku zlokalizowana jest na terenie, który w dacie orzekania nie był i nie jest w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczony pod zabudowę, a zgodnie z wypisem z rejestru gruntów wg stanu rejestru na dzień [...] marca 2012r. stanowi drogę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. i S. małż. L., decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie trafnie zastosowano przepisy prawa budowlanego z 1974r. oraz prawidłowo ustalono brak podstaw do legalizacji samowoli budowlanej. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, iż z aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika wymóg dokonania oceny zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie wydawania decyzji. Organ powinien badać zgodność budowy z przepisami budowlanymi z okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie rozstrzygania sprawy. Przez przepisy o planowaniu przestrzennym należy rozumieć aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W niniejszej sprawie dla terenu na którym znajduje się samowolnie zrealizowany kiosk brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestorowi odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego w świetle powyższego zaszła okoliczność o jakiej mowa w art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przesądzająca o braku możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i S. małż. L.. Skarżący zarzucili naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przez błędną wykładnię oraz obrazę przepisów postępowania zwłaszcza art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. Skarżący podnieśli, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego pozostaje w sprzeczności z wcześniejszą decyzją organu II instancji z dnia [...].10.2011 r., którą uchylono decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę. Mianowicie organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].10.2011r. przyznał rację skarżącym, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Obecnie organ odwoławczy zmienił swoje stanowisko co zdaniem skarżących narusza zasadę praworządności i zaufania obywatela do organów Państwa. Skarżący twierdzą, że pozostają w sporze z Burmistrzem [...] co skutkowało wydaniem niekorzystnej decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżących działka na której usytuowany jest sporny kiosk nie stanowi drogi i znajduje się na niej również parking, kiosk ruchu oraz fontanna. W odpowiedzi na skargę, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sądowa kontrola rozstrzygnięć administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem i dokonana w tym aspekcie ocena zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa dlatego skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji wynika, że budowa budynku handlowego - kiosku przeznaczonego do sprzedaży warzyw i owoców została zakończona w 1992r. Na budowę przedmiotowego obiektu inwestorzy M. i S. małż. L. nie posiadali wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozpatrzyły sprawę samowolnej budowy kiosku w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974r., obowiązującego w dacie budowy. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane " przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Budowa przedmiotowego kiosku wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Obowiązek ten wynikał bezpośrednio z przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. stanowiącego, iż roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę. Przepisy Prawa budowlanego z 1974r. w przypadku samowoli budowlanej nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki, lecz pozwalały na legalizację wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 ustawy. Podstawę prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. zgodnie z którym obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W rozpoznawanej sprawie zostało wykazane, że samowolna realizacja kiosku nastąpiła przy istnieniu przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Organy nadzoru budowlanego wykazały, iż działka nr ew. [...] położona w [...] przy [...] na której usytuowany został przedmiotowy kiosk znajdowała się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 13 października 2009 r. - sygn. akt II OSK 1521/08, wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. - sygn. akt II OSK 1318/06, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r. - sygn. akt II OSK 1454/, z którego wynika, iż przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji. Jeżeli zatem przyjmuje się wykładnię według której w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie podejmowania decyzji to w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), która zawiera przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegać powinna ocenie okoliczność, czy teren jest w ogóle przeznaczony pod budowę, co w rozumieniu tej ustawy oznacza zarówno objęcie takiego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy). Zgodnie z art. 4 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś z ust 2 art. 4 wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w przypadku braku w dacie rozstrzygania sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie dla terenu na którym znajduje się samowolnie zrealizowany kiosk brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec czego decyzja o warunkach zabudowy jest koniecznym elementem określenia sposobu zagospodarowania terenu. Skarżącym odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r wynika, iż "zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie kiosku sprzedaży ulicznej na terenie działki nr ew. [...], która zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], nie jest zgodne z przepisami odrębnymi tj. art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych". Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 24 maja 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 440/11 oddalił skargę M. i S. małż. L.. W aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] maja 2011 r. (karta 71 akt administracyjnych) oraz z dnia [...] marca 2012r. (karta 131 akt administracyjnych) z których wynika, że działka o nr ew. [...] stanowi drogę. Wobec powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż samowolna budowa przedmiotowego kiosku pozostaje w kolizji z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym dlatego zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego tj. art. 37 ust 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego nie mógł zostać naruszony bowiem nie był stosowany w niniejszej sprawie. Nie stanowi naruszenia przepisów procesowych odmienna od poprzedniej decyzji organu odwoławczego interpretacja przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. zawarta w zaskarżonej decyzji. Prawidłowe rozstrzygnięcie organów i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).