VII SA/Wa 1965/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Mirosław Montowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M S na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M S kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] maja 2019r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2018r. poz. 1202 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania M S - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z [...]grudnia 2018r nr [...] nakazującą przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. funkcji budynku gospodarczego położonego w części frontowej działki ew. nr [...] przy ul. [...] - użytkowanego samowolnie na cele biurowo – usługowe. Organ wskazał, że H G poinformował o uciążliwościach związanych z użytkowaniem nieruchomości przy ul. [...] . W dniu 13 października 2017r. podczas kontroli PINB ustalił, że ww. budynek wynajmuje [...] , w którym konfekcjonowane i magazynowane są kleje dla przemysłu meblarskiego. Według umowy najmu obiekt może być wykorzystywany wyłącznie do celów magazynowo - biurowych. Okazano karty charakterystyk magazynowanych i produktów. Produkty nie są niebezpieczne. Właściciele nie okazali dokumentów dot. przeznaczenia oświadczając, iż prowadzono postępowanie w ramach nadzoru budowlanego i dokumenty winny znajdować się w PINB. W dniu [...] lutego 2018r. organ przeprowadził ponowną kontrolę ustalając, że na ww. terenie znajduje się dwukondygnacyjny budynek, zrealizowany w oparciu o decyzję Urzędu Gminy [...]- z [...]lipca 2000r. [...] nr [...] udzielającą M S pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego. Przedstawiono projekt zatwierdzony decyzją z 11 grudnia 1997r. Budynek użytkowany jest na cele biurowe z zapleczem socjalnym oraz salę wystawienniczą wyrobów wzorów produkcyjnych znakowanych w [...]. Nie okazano decyzji o zmianie sposobu użytkowania. Postanowieniem z [...] lipca 2018r. PINB wstrzymał użytkowanie i nałożył obowiązek przedłożenia - w terminie 3 miesięcy - określonych dokumentów. W dniu [...] października 2018r. przeprowadzono kolejną kontrolę. Stwierdzono, że pomimo wtrzymania budynek nadal wykorzystywany jest jak dotychczas. W związku z powyższym PINB wydał opisaną na wstępie decyzję. [...]WINB przytoczył art. 71 ust. 2 i 1 Prawa budowlanego i powołując się na orzecznictwo wyjaśnił pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dalej wskazał, że budynek pierwotnie magazynowo gospodarczy wykorzystywany był do celów rolniczych (projekt budowlany - załącznik do decyzji z [...].07.2000r. nr [...]), a obecnie jako biurowy z zapleczem socjalnym i sala wystawiennicza. Projekt na parterze przewidywał pomieszczenie gospodarcze i magazynowe oraz halę magazynową, a na piętrze pomieszczenie gospodarcze i chłodnię. Dlatego organ nie podzielił stanowiska, że zgodnie z projektem budynek miał być przystosowany do pracy i przebywania pracowników biurowych. Organ stwierdził, że zmieniono samowolnie sposób użytkowania, co wpłynęło na zmianę warunków opisanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane w zakresie warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego (zmiana kategorii zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, co zmienia warunki ochrony przeciwpożarowej § 209 ust. 1, § 212 i następne rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W konsekwencji zasadnie wszczęto procedurę legalizacyjną. Inwestorzy nie wstrzymali użytkowania budynku, dlatego nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. Skargę na ww. decyzję złożyła M S zarzucając naruszenie: - art. 71a Prawo budowlane w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji gdy zmiana sposobu użytkowania spornego obiektu nastąpiła w 2000r. tj. przed 31 maja 2004 r. w takim zaś przypadku zastosowanie powinny znaleźć przepisy dotychczasowe tj. art. 50 - 51 ustawy; - art. 71 a ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 poprzez uznanie, iż zmieniono sposób użytkowania, czyli podjęto bądź zaniechano działalności zmieniającej warunki, w sytuacji gdy projekt przewidywał klasę odporności ogniowej właściwą dla budynków biurowo usługowych. - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie całości materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy w szczególności nieustalenie daty podjęcia obecnego sposobu użytkowania, jak i nie odniesienie się do informacji inwestora, że od początku budynek jest wykorzystywany jako biurowo usługowy, ponadto brak ustaleń w jakiej klasie odporności ogniowej zaprojektowano budynek w sytuacji uznania iż zmianie uległy warunki przeciwpożarowe. - art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji trwale niewykonalnej wobec Uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] , przewidujący na tym terenie funkcję MN/U tj. mieszkalno-usługową, a skarżona decyzja wskazuje cele rolne i magazynowo rolne. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Strona wskazała, że dokonała legalnej - na postawie decyzji nr [...] z dnia [...]07.2000 r. rozbudowy i modernizacji byłej szklarni na cele działalności gospodarczej poprzez realizację budynku nazwanego w projekcie magazynowo gospodarczym do celów rolnych. Projekt zatwierdzony ww. decyzją przewidywał wykonanie pomieszczeń gospodarczych, magazynowych, hali magazynowej, chłodni. Już na etapie projektu przewidziano funkcję biurowo - usługową, jednak ze względu na fakt, iż wtedy nieruchomość miała funkcję rolną nie było możliwości zatwierdzenia funkcji biurowo usługowego. Niemniej przewidziano wymagania techniczne dla takiego budynku. Od 2000 r. budynek jest wykorzystywany jak obecnie. Organy nie dokonały ustaleń w tym zakresie i nie uwzględniły oświadczeń skarżącej odnośnie daty rozpoczęcia obecnego sposobu użytkowania. Jest to istotne, gdyż wobec samowolnej zmiany sposobu użytkowania przed 31 maja 2014 r. zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane art. 71a nie stosuje się, a zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe tj. art. 50-51 Prawo budowlane w brzmieniu na dzień nowelizacji. WINB nie ustalił też klasy odporności ogniowej i spełnienia wymogów dla budynków usługowo biurowych tj. czy posiada klasę odporności ogniowej C. Zdaniem strony, wykonanie decyzji naruszyłoby również zapisy uchwały nr [...] Rady m[...] z [...] maja 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] , który przewiduje na tym terenie funkcję mieszkalno-usługową. Przywrócenie funkcji magazynowo gospodarczej do celów rolnych byłoby zatem niezgodne z planem. Decyzja jest zatem niewykonalna i a jej wykonanie sprzeczne z ekonomicznym i celowościowym wykorzystywaniem nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej p.p.s.a.) uchyla je lub stwierdza jego nieważność. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak nie wszystkie z podniesionych zarzutów okazały się zasadne. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Taka zmiana wymaga – stosownie do art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego - uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast zmiana sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia powoduje wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, czyli wszczęcie procedury w celu legalizacji samowoli użytkowej uwarunkowane jest uprzednim jednoznacznym ustaleniem, że doszło do zmiany sposobu użytkowania w sposób określony w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Niemniej takich sprawdzeń organ ma obowiązek dokonać, o ile uprzednio wyjaśni, czy sam obiekt powstał legalnie – zgodnie z prawem w oparciu o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Dopiero ustalenia pozytywne w tym zakresie dają organowi podstawę do prowadzenia postępowania w celu zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania, z uwzględnieniem ostatniego legalnego przeznaczenia obiektu i jego aktualnego wykorzystywania. W rozpatrywanej sprawie kwestia ta nie została w ogóle wyjaśniona. Organy powołały się wprawdzie na decyzję Urzędu Gminy [...] z [...] lipa 2000r. nr [...], jednak udzielała ona skarżącej włącznie pozwolenia na rozbudowę istniejącego obiektu o charakterze gospodarczym. Wskazano również na projekt zatwierdzony decyzją z [...] grudnia 1997r., która udzielała pozwolenia na przebudowę, rozbudowę i modernizację - części frontowej budynku gospodarczego. Jednak w aktach sprawy brak powyższej dokumentacji, co uniemożliwia jakąkolwiek weryfikację materiału dowodowego. Przed przystąpieniem do legalizacji samowoli użytkowej opisanego obiektu obowiązkiem organów będzie zatem zgromadzenie pełnego materiału dowodowego i na jego podstawie - w pierwszej kolejności - zbadanie jego legalności, pierwotnego przeznaczenia i daty budowy, od których to ustaleń uzależniony będzie tryb w jakim winno toczyć się postępowanie: czy na podstawie art. 48 Prawa budowlanego bądź przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. w przypadku samowoli budowlanej, art. 71 a Prawo budowlane w przypadku wyłącznie zmiany sposobu użytkowania bez wykonywania robót budowlanych, czy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w sytuacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania z wykonaniem takich robót. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu Prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Ponadto, w przypadku ustalenia, że obiekt powstał legalnie, a zmiana sposobu użytkowania – na co konsekwentnie wskazywała skarżąca w odwołaniu i skardze – nastąpiła przed wejściem w życie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane wprowadzającej art. 71a z dniem 31 maja 2004 r., przepis ten nie będzie miał zastosowania. Zastosowanie znajdzie natomiast tryb przewidziany w art. 71 ust. 3 w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r., który stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z podanych przyczyn organy obu instancji wydały zaskarżone decyzje co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a więc z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. zastosowały przewidzianą w art. 71a ustawy Prawo budowlane procedurę legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. A to na organach spoczywa w pierwszej kolejności obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tak aby uzyskać wystarczającą podstawę do prawidłowego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej jest ściśle związana z realizacją zasady praworządności, bo tylko prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi niezbędny element właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Organ dokonuje analizy, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla wykazania tych faktów są niezbędne do przeprowadzenia. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Sądu. Niezbędnym warunkiem dokonania właściwej kontroli, jest zgromadzenie pełnego materiału dowodowego, w tym dokumentacji, na którą organy powołują się w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.