VII SA/Wa 197/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 197/06 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. i M. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. udzielił M. i M. P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie dwóch lokali mieszkalnych w budynku na działce o nr ew. [...] przy ul. K. w S. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku M. P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. poprzez zezwolenie na wykonanie niezależnego wejścia z zewnątrz do lokalu w części frontowej budynku poprzez budowę ścianki murowanej z gazobetonu gr. 12 cm. na granicy wydzielenia nieruchomości oraz przebudowanie dotychczasowych dwóch mieszkań w celu uzyskania jednego mieszkania poprzez wydzielenie nowych pomieszczeń, zgodnie z przedłożonym projektem zamiennym. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., po rozpatrzeniu kolejnego wniosku M. P., zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] listopada 2002 r., poprzez zezwolenie na przesunięcie komina w kuchni i wybudowanie nowego komina dla kominka w pokoju. Decyzją z dnia [...] września 2005 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził z urzędu nieważność w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2004 r. oraz z dnia [...] maja 2004 r. Organ II instancji podniósł, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu I instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem weryfikacja decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2004 r. oraz z dnia [...] maja 2004 r. w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, uregulowanego przepisami art. 156 – 159 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż analiza materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy wykazała, iż decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2004 r. oraz z dnia [...] maja 2004 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 155 kpa, co obligowało właściwy organ do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy wskazał, iż w świetle art. 155 kpa zmiana (uchylenie) decyzji na podstawie art. 155 kpa jest dopuszczalna po ustaleniu przez organ, że decyzja jest ostateczna, jest źródłem prawa dla stron postępowania, wszystkie strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony oraz nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne prawa. Jedynie łączne spełnienie w/w przesłanek uprawnia organ do wzruszenia decyzji. W ocenie organu II instancji, zgodna strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155 kpa. Przy czym warunek ten nie jest ograniczony tylko do zgody strony, która na podstawie tej decyzji nabyła prawo, ale obejmuje również te strony postępowania, których praw, czy obowiązków dotyczy decyzja. Ponadto zgoda strony nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Główny Inspektor Nadzory Budowlanego wskazał, iż z pisma R. H. z dnia [...] stycznia 2004 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wynika, że nie zgadza się ona na zmianę decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym, stanowiącym załącznik do wniosku M.P. o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. Ponadto w aktach sprawy brak jest również zgody R. H. na zmianę decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2002 r., zgodnie z wnioskiem M. P. z dnia [...] maja 2004 r., polegającą na przesunięciu komina w kuchni i wybudowania nowego komina dla kominka w pokoju. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i M. P. W uzasadnieniu wskazali, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ogóle nie wyjaśnia ich odwołania. W ocenie skarżących prawo budowlane jasno precyzuje jakie warunki musi spełnić inwestor aby organ wydał pozwolenie na budowę. Nie ma ty mowy o żadnej zgodzie sąsiadów czy to na etapie wydania decyzji pozwolenia na budowę czy na etapie zmiany tej decyzji. Ponadto, zdaniem skarżących, decyzje powołują się bezprawnie na niezgodę sąsiadów, co do inwestycji, ponieważ w 2003 r. zmieniło się prawo budowlane i jest inny stan prawny, a przywołane orzecznictwa sądów są sprzed zmiany tego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym" (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzekający w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na żądanie strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji działa jako organ nadzoru zarówno wtedy, gdy decyzja dotknięta wadliwością jest ostateczna, jak i wówczas, gdy jest to decyzja nieostateczna. Orzeka wyłącznie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast organ ten nie jest władny orzekać reformacyjnie. Nie może zatem zmienić decyzji ani też uchylając ją orzec od razu co do istoty sprawy. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Podstawą materialnoprawną decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym jest art. 155 kpa. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Zgoda strony stanowi podstawową przesłankę stosowania przepisu art. 155, jej brak lub wadliwość prowadzi do rażącego naruszenia prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyrok z 4 grudnia 1981 r., I S.A. 2408/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 121). Nie ulega wątpliwości, że zgoda strony w tym przypadku musi być udzielona wprost i wyraźnie, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana (zob. wyrok NSA z 15 lipca 1999 r., I SA 314/99, wyrok SN z 14 marca 1991 r., III ARN 32/90, OSNAP 1992, nr 6, poz. 112). Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i jednoznacznie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 kpa. W rozpoznawanej sprawie brak było zgody R. H. na zmianę decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo R. H. z dnia [...] stycznia 2004 r., w którym wyraża swoje negatywne stanowisko odnośnie zmiany przedmiotowej decyzji. Powyższe okoliczności wykluczają definitywnie dopuszczalność zmiany decyzji na mocy art. 155 kpa. Prawidłowo zatem organ administracji, prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2004 r. oraz z dnia [...] maja 2004 r. uznał, że wydanie ich w okolicznościach braku zgody strony stanowi rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.