VII SA/Wa 1971/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi C. [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania nośnika reklamowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego C. [...] sp. z o.o. w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] Prezydent [...] W., działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia C. [...] Sp. z o.o. dotyczącego zamiaru wykonania nośnika reklamowego wolnostojącego przy ul. O. róg ul. S. (lokalizacja 2 ) dz. nr. [...] obr. [...] w W. W uzasadnieniu organ podniósł, iż inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i nie podał na jaki okres czasu planuje instalację i eksploatację nośnika. Ponadto organ wskazał, iż inwestor w załączonym oświadczeniu o prawie do terenu na cele budowlane, powołał się na umowę dzierżawy z P. [...], który jest jedynie władającym terenu, a nie jest użytkownikiem wieczystym. Brak jest natomiast zgody właściciela, którym jest [...] W. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], wydanym w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor został wezwany do uzupełnienia i korekty zgłoszenia. Inwestor w dniu 23 października 2006 r. złożył pismo wyjaśniające, z którego wynika, że nośnik reklamowy będzie eksploatowany przez okres 3 lat. W w/w piśmie inwestor kwestionował zasadność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również zastrzeżenia organu w stosunku do prawa do terenu na cele budowlane. Prezydent [...] W. powołał się na przepis art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), stosownie do dyspozycji którego jeżeli zmiana sposobu użytkowania spowodowana realizacją inwestycji ma trwać dłużej niż 1 rok to wymaga ona ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ wskazał również, iż projektowany nośnik reklamowy nie jest obiektem małogabarytowym, który można byłoby uznać za obiekt małej architektury i zwolnić z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, albowiem zgodnie z załączonym projektem budowlanym planowane parametry nośnika mają wynosić: wysokość 5 m., powierzchnia planszy reklamowej 18 m2, fundament 2,5 m x 4,2 m. Dodatkowo P. [...] jako władający gruntem nie może bez zgody właściciela tego gruntu wznosić obiektów niezwiązanych z prowadzoną działalnością statutową. W związku z powyższym organ uznał, iż uzupełnienie dokonane przez inwestora nie spełnia wymogów określonych w art. 30 Prawa budowlanego, co zaś stanowi przesłankę do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. W wyniku wniesienia odwołania przez C. [...] Sp. z o.o., Prezydent [...] W., jako organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] sprostował oczywistą omyłkę w swoim rozstrzygnięciu z dnia [...] listopada 2006r., Nr [...], polegającą na mylnym wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powyższe postanowienie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewodę [...], który uznał, iż przekracza ono dyspozycję art. 113 § 1 kpa, a Prezydent [...] W. podjął sprzeczną z prawem próbę zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2006 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz stwierdził, iż inwestor pomimo upływu terminu zakreślonego postanowieniem Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], nie złożył wszystkich brakujących dokumentów, mających istotny wpływ na rozpoznanie omawianej sprawy, a dotyczących uzyskania prawa do terenu na cele budowlane od właściciela terenu, którym jest Miasto [...] W. oraz oświadczenia czy projektowane nośniki będą sytuowane na okres 1 roku czy na dłuższy okres. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2007r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. [...] Sp. z o.o. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci art. 7 i 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez Wojewodę [...] zarzutów stawianych przez stronę postępowania w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, naruszenie art. 77 § 1w związku z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanki z art. 30 ust. 6 pkt 1, a mianowicie ustalenie, że planowany przez inwestora nośnik reklamowy należy do kategorii inwestycji budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w postaci braku w treści decyzji uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego, w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym naruszenie art. 59 ust. 1 zdanie 2 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, że tylko obiekty małej architektury zwolnione są z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz że planowany przez inwestora nośnik reklamowy winien być objęty decyzją o warunkach zabudowy, co zdaniem organu wynika z faktu, że nie jest to obiekt małogabarytowy. Zarzuciła również naruszenie art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z dnia 06 września 2005 roku Nr 169, poz. 1419), poprzez chybione przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że P. [...], jako władający terenem pod planowaną inwestycję budowlaną, nie ma uprawnienia do zarządzania działkami gruntu poprzez oddawanie w dzierżawę podmiotom trzecim na cele budowlane, zaś załączone przez inwestora do zgłoszenia z dnia 4 października 2006 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie czyni zadość obowiązkowi, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego. W obszernym uzasadnieniu swojej skargi skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, powołując się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd stwierdził, iż skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114). Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. nr [...] Prezydent [...] W. nałożył na C. [...] Sp. z o.o. obowiązek korekty złożonego w dniu 5 października 2006 r. zgłoszenia poprzez jego uzupełnienie o dokumenty w postaci oświadczenia w zakresie czasu eksploatacji planowanego nośnika reklamowego oraz zgody właściciela gruntu, czyli Miasta [...] W. na dysponowanie gruntem na cele budowlane. W postanowieniu tym organ pierwszej instancji nie nałożył obowiązku przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji uzasadnienie decyzji Prezydenta [...] W. wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia inwestora, w którym organ powołał się na art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ze względu na zmianę sposobu użytkowania jest całkowicie niespójna z wezwaniem zawartym w cytowanym wyżej postanowieniu. Abstrahując zatem od błędnie wskazanej podstawy prawnej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. (art. 30 ust. 6 pkt 1) należy stwierdzić, iż została ona w istocie wydana m. in. w wyniku niewykonania obowiązku, który nie został na stronę nałożony. Dodatkowo zgodzić się należy ze Skarżącą, że organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił kwestii zastosowania cytowanego art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Ustawodawca bowiem wyraźnie zastrzegł, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Prezydent [...] W. w ogóle nie wyjaśnił dlaczego zgłoszona inwestycja polegająca na wykonaniu nośnika reklamowego miałaby zostać uznana za wymagającą pozwolenia na budowę, ograniczając się w zasadzie wyłącznie do stwierdzenia, iż nośnik ten nie może zostać uznany za "obiekt małogabarytowy" – a zatem za obiekt małej architektury. Dodatkowo nie ulega wątpliwości, że z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. wynika, iż właściwą podstawą jej wydania był przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego mający zastosowanie w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., a nie powołany w sentencji rozstrzygnięcia art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, czyli sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Potwierdza to zresztą nieudana próba eliminacji wadliwej podstawy prawnej decyzji w drodze sprostowania oczywistej omyłki, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2007 r. Błędnie wskazana podstawa prawna nie stanowi w przypadku rozstrzyganej sprawy wyłącznie wady formalnej nie mającej wpływu na wynik sprawy ale wskazuje na całkowitą rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji i jego uzasadnieniem, co pozostaje niewątpliwie w ścisłym związku z wynikiem sprawy. Dodatkowo należy zaznaczyć, że Prezydent [...] W. przed wydaniem rozstrzygnięcia nie uzupełnił podstawowych braków w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności w aktach postępowania administracyjnego brak jest umowy dzierżawy zawartej pomiędzy C. [...] Sp. z o.o. z P. [...], na którą inwestor powołuje się w załączonym do zgłoszenia oświadczeniu o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz wypisu z rejestru gruntów, na który organ powołuje się wskazując, iż P. [...] jest jedynie władającym wspomnianym terenem. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy jest wydzielony obszar gruntu będący we władaniu P. [...], podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania, natomiast stosownie do art. 10 tej ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie P. [...]. Dodatkowo grunty te mogą być oddawane nieodpłatnie P. [...] w użytkowanie wieczyste (art. 10 ust. 2). W rezultacie nie można wykluczyć, iż P. [...] jest w istocie użytkownikiem terenu objętego planowana inwestycją, zaś władanie gruntem wynika właśnie z tego prawa rzeczowego. Odrębną kwestią pozostanie natomiast interpretacja przedmiotowej ustawy w kontekście uprawnień do realizacji na tego rodzaju terenach określonych inwestycji. Zagadnienia te zatem wymagają odpowiedniego zbadania, zaś uznanie braku prawa do dysponowania przez inwestora terenem na cele budowlane powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 k.p.a., a nie lakonicznym stwierdzeniu wynikającym z odesłania do brakujących dokumentów. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując sprawę nie tylko nie wyeliminował uchybień proceduralnych popełnionych przez organ I instancji ale dodatkowo naruszył art. 107 k.p.a. nie odnosząc się do kwestii podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. ogranicza się jedynie do zacytowania przepisu Prawa budowlanego i skrótowego stwierdzenia dotyczącego nieuzupełnienia przez inwestora braków w dokumentacji dołączonej do zgłoszenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie mieć na uwadze powyższe rozważania Sądu, powinien na nowo wnikliwie zbadać kwestię zasadności nałożenia postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, a także zakresu braków stwierdzonych w dokumentacji zgłoszeniowej, zaś uzasadnienie ewentualnego rozstrzygnięcia powinno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).