VII SA/Wa 1971/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi H. S. i W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. S. i W. S. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H. i W. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania rozbiórki budynku letniskowego, o wym. 7,50m x 4,90m wraz z tarasem o szerokości 3,10 zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. J.- - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 z 1974 r. poz. 229 z późn. zm.) Prawo budowlane nakazał H. i W. S. wykonanie rozbiórki budynku letniskowego, o wym. 7,50m x 4,90m wraz z tarasem o szerokości 3,10m zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. J. z zachowaniem następujących warunków: -zabezpieczenie terenu prowadzonych prac rozbiórkowych; - prowadzenie prac rozbiórkowych pod nadzorem osoby uprawnionej; - powiadomienie o zakończeniu robót rozbiórkowych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 16 grudnia 2014 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr ew. [...] w miejscowości K. gm. J. znajduje się drewniany budynek letniskowy o wymiarach 7,50m x 4,90m wraz z tarasem o szerokości 3,10m. Budynek posiada dach dwuspadowy pokryty płytami z eternitu falistego. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Jak ustalił organ powiatowy obiekt został zrealizowany samowolnie w 1993 roku. W tych okolicznościach zapadła opisana powyżej decyzja organu pierwszej instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że prawidłowo przeprowadzono w sprawie postępowanie dowodowe. Nie budzi wątpliwości w świetle materiału dowodowego oraz charakteru spornego obiektu konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak wynika bowiem z treści art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 z którego wynika, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, w przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej popełnionej jak bezsprzecznie ustalono przed 1994 r. zastosowanie winien mieć przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Stosownie do treści powołanego wyżej przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Jak wynika z treści w/w przepisu jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność jej lokalizacji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1521/08 celem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zwrot -"obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" sformułowany został w czasie teraźniejszym. Wykładnia językowa omawianego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że do oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu stosować należy stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej a nie z daty jej realizacji. Zatem zasadne jest dokonanie analizy obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., IIOFS 2/13, z której wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji ustalił na podstawie pisma Wójta Gminy J. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., że dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz założeń do tego planu. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] jest działką leśną. Z kolei jak wynika z informacji udzielonej przez Wójta Gminy J. przy piśmie z dnia 3 lipca 2015 r. w/w działka w dacie budowy spornego budynku stanowiła także grunt leśny. Organ drugiej instancji podkreślił, że w toku odrębnego postępowania prowadzonego w tut. urzędzie pod znakiem sprawy [...] przeprowadzono postępowanie dowodowe zmierzające przede wszystkim do ustalenia przeznaczenia terenu, na którym powstał m.in w/w budynek. W toku tego postępowania przy piśmie Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] przesłano do organu kopię uchwały Rady Gminy w J. z dnia [...] lutego 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi m. in. działki nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. J. W treści w/w pisma wskazano ponadto, że w dniu [...] marca 2015r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m.in w/w nieruchomość. Analiza treści przekazanego do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego w/w uchwałą Gminy J. z dnia [...] lutego 1994 r. pozwoliła ustalić, że także działka na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej w/w planu wynika, że był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Zatem w/w plan miejscowy nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów o charakterze odpowiadającym przedmiotowemu budynkowi, ponadto nie dopuszczał aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji. Tym bardziej zatem w świetle powołanych zapisów brak jest możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na w/w terenie w sposób samowolny. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle powyższych okoliczności zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przesądzająca o braku możliwości legalizacji przedmiotowej w sprawie samowoli budowlanej w związku z przeznaczeniem terenu, który wyłączał dopuszczalność zabudowy. Następnie organ drugiej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organ powiatowy oparł swoje rozstrzygnięcie na niepełnej podstawie prawnej tj. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. gdy tymczasem prawidłowa podstawa prawna winna obejmować także pkt 1 w/w przepisu. Stąd konieczne stało się uchylenie objętej odwołaniem decyzji w całości i wydanie orzeczenia na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Ustosunkowując się do wywodów i zarzutów zawartych w odwołaniu organ ocenił, że pozostają one bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Uchwała właściwego organu dot. przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Taką możliwość bowiem daje jedynie opracowany, uchwalony i obowiązujący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego plan miejscowy, nie zaś plany bądź założenia, jego uchwalenia, które nie stanowią prawa miejscowego. Jest to bowiem zdarzenie przyszłe i niepewne, które nie stanowi podstawy do legalizacji przedmiotowego obiektu. Ponadto jakkolwiek tut. organ odnotował złożony przez pełnomocnika odwołującego dokument w postaci zaświadczenia Wójta Gminy J. z dnia [...] maja 2016 r. z którego treści wynika, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. dopuszczał istniejącą zabudowę na przedmiotowej działce to jednak w świetle wyżej przedstawionego wywodu okoliczność ta pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia albowiem w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na w/w terenach mogły istnieć obiekty wybudowane legalnie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wnieśli H. i W. S. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że budynek nie podlega legalizacji ze względu na usytuowanie na działce nieprzeznaczonej pod zabudowę, co zostało ujawnione w akcie notarialnym i mapach archiwalnych, podczas gdy jedynie na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest ustalenie dopuszczalności zabudowy przedmiotowych nieruchomości; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r. poprzez jego błędną wykładnię, sprowadzającą się do uznania, że powyższy plan na tym terenie dopuszczał istnienie jedynie obiektów wybudowanych w sposób legalny, podczas gdy takie obiekty nie istniały w ogóle, a ustalenia planu odnoszą się do każdego rodzaju zabudowy niezależnie od tego, w jaki sposób powstała; 3. naruszenie procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, tj. zebranie materiału dowodowego powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, o czym strona skarżąca nie została prawidłowo powiadomiona i nie miała możliwości odniesienia się do zebranych dowodów; 4. naruszenie procedury administracyjnej w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a., poprzez oparcie się przez organ na dokumentach zgromadzonych w innych sprawach administracyjnych, nie związanych przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą rozpatrywaną w niniejszym postępowaniu. Skarżący na podstawie tak określonych zarzutów wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c), art. 135, art. 200 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasadzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji znalazł odrębne rozstrzygnięcie. Stanowisko skarżących znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem prawa. Postepowanie przeprowadzono bowiem z naruszeniem zasad postepowania administracyjnego, o których mowa w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. w szczególności w zakresie postępowania dowodowego, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem stanu sprawy. W sprawie poza sporem pozostaje, że przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany w 1993 r., skarżący nie posiadają dokumentacji budowy tego obiektu, która potwierdzałaby jego legalność. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, którą należy likwidować w trybie przepisów ustawy Prawie budowlanym z 1974 r. Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Celem wprowadzenia omawianego przepisu było umożliwienie inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, skorzystania z mniej restrykcyjnych przepisów poprzedniej ustawy w zakresie legalizacji tej samowoli budowlanej. Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Podstawowym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest więc zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wątpliwości dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zostały wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13.Z uzasadnienia powołanej uchwały wynika, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, o tyle jednak w razie bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli, podczas gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez lata korzystniejszy dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę. W konsekwencji w uchwale przyjęto, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dniu orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od początku jego budowy. W kontrolowanej sprawie wbrew twierdzeniu organu odwoławczego i powołaniu powyższej uchwały, nie przeprowadzono rzetelnego postępowania w celu ustalenia przeznaczenia przedmiotowego terenu od daty budowy budynku letniskowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się do analizy uchwały Rady Gminy w J. z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., a więc planu, który obowiązywał już po wybudowaniu kwestionowanego budynku letniskowego. Z rozważań organu odwoławczego wynika, że analiza zapisów tego planu pozwoliła ustalić, że działka na której wzniesiono sporny budynek letniskowy położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej ww. planu wynika, że był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Według organu wojewódzkiego powołany plan miejscowy nie dopuszczał zatem na tym terenie budowy nowych obiektów, a wobec już wybudowanych legalnie zakazywał ich remontów bądź rewitalizacji. Zdaniem Sądu, skoro plan określał przeznaczenie ww. działki jako tereny leśne z zabudową letniskową bez możliwości dalszej zabudowy, z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej to oznacza, że plan dopuszczał istniejącą zabudowę letniskową, a za taką należy uznać budynek skarżących wybudowany w 1993 r. Ponownie rozpatrując sprawę obowiązkiem organu I instancji, w świetle przytoczonej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, będzie dokonanie ustaleń dotyczących sprawdzenia przeznaczenia nieruchomości skarżących od daty budowy spornego budynku letniskowego, z uwzględnieniem przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] w J. z dnia [...] grudnia 1988 r., do którego odwołuje się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy J. uchwalony w dniu [...] listopada 1994 r. Dopiero w powiązaniu z wynikami tak przeprowadzonego postępowania organ podejmie stosowne rozstrzygnięcie przewidziane ww. ustawie Prawo budowlane z 1974r., Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c , o kosztach postępowania na podstawie art. 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2016 r., poz. 718 tj.).