VII SA/Wa 1972/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania nośnika reklamowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego C. sp. z o.o. w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm., dalej Prawo budowlane) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) wniósł sprzeciw do zgłoszenia C. Sp. z o.o. dotyczącego zamiaru wykonania nośnika reklamowego wolnostojącego na działce nr ew. [...] obręb [...] przy ul. O. róg ul. S. w W. W uzasadnieniu podniósł, iż inwestor nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i nie podał na jaki okres czasu planuje instalację i eksploatację nośnika reklamowego. Ponadto w ocenie organu inwestor nie wykazał w dokumentacji dołączonej do zgłoszenia prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, gdyż w załączonym oświadczeniu powołał się na umowę dzierżawy z Polskim Związkiem Działkowców, który jest jedynie władającym terenu, a nie użytkownikiem wieczystym gruntu, natomiast brak jest zgody właściciela, którym jest [...]. W rezultacie postanowieniem z dnia [...] nr [...] wydanym w oparciu o art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor został wezwany do uzupełnienia zgłoszenia o wspomniane braki. W dniu 23 października 2006 r. inwestor złożył pismo wyjaśniające, w którym zaznaczył, że nośnik reklamowy będzie eksploatowany przez okres 3 lat, a zatem powyżej 1 roku. W piśmie tym C. Sp. z o.o. zakwestionowała zasadność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej zgłoszeniem, jak również nie podzieliła wątpliwości organu w odniesieniu do prawa do terenu na cele budowlane. Prezydent [...] powołał się na przepis art. 59 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), stosownie do którego jeżeli zmiana sposobu użytkowania spowodowana realizacją inwestycji ma trwać dłużej niż 1 rok to wymaga ona ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wskazał także, iż projektowany nośnik reklamowy nie jest obiektem małogabarytowym, który można byłoby uznać za obiekt małej architektury i zwolnić z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, albowiem zgodnie z załączonym projektem budowlanym planowane parametry nośnika mają wynosić: wysokość 6 m., powierzchnia planszy reklamowej 18 m2, fundament 2,5 m x 4,2 m. Dodatkowo Polski Związek Działkowców jako władający gruntem nie może bez zgody właściciela tego gruntu wznosić obiektów niezwiązanych z prowadzoną działalnością statutową. W związku z powyższym uznał, że uzupełnienie dokonane przez inwestora nie spełnia wymogów określonych w art. 30 Prawa budowlanego, co stanowi podstawę do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia. Po złożeniu odwołania od powyższej decyzji przez inwestora organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] postanowienie nr [...] w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w postaci mylnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia w treści sentencji decyzji. Powyższe postanowienie zostało jednakże – w wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestora – wyeliminowane z obrotu prawnego przez Wojewodę [...], który uznał, iż przekracza on dyspozycję art. 113 § 1 kpa, a Prezydent [...] podjął sprzeczną z prawem próbę zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] , działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i zauważył, że pomimo upływu terminu wyznaczonego w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...] nr [...] C. Sp. z o.o. nie złożyła wszystkich brakujących dokumentów dotyczących m. in. uzyskania prawa do terenu na cele budowlane od właściciela terenu, którym jest [...] oraz oświadczenia czy projektowane nośniki będą sytuowane na okres 1 roku czy na dłuższy okres. Wskazał, iż wymienione braki w dokumentacji przedmiotowej inwestycji mają istotny wpływ na rozpoznanie omawianej sprawy, a zatem sprzeciw Prezydenta [...] uznał za zasadny. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez C. Sp. z o.o., w której wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] i decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w postaci art. 7 i 104 § 2 kpa poprzez nierozpatrzenie przez Wojewodę [...] zarzutów stawianych przez stronę postępowania w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji oraz art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym dowodowego, w szczególności w zakresie spełnienia przesłanki z art. 30 Prawa budowlanego. Dodatkowo skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez ustalenie, że planowany przez inwestora nośnik reklamowy należy do kategorii inwestycji budowlanych wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz art. 107 § 1 i § 3 kpa w postaci braku w treści decyzji uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego, w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym naruszenie art. 59 ust. 1 zdanie 2 w związku z art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie przez organ I instancji, że tylko obiekty małej architektury zwolnione są z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz że planowany przez inwestora nośnik reklamowy winien być objęty decyzją o warunkach zabudowy, co zdaniem organu wynika z faktu, że nie jest to obiekt małogabarytowy. Zarzuciła wreszcie naruszenie art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z dnia 06 września 2005 roku Nr 169, poz. 1419), poprzez chybione przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że Polski Związek Działkowców, jako władający terenem pod planowaną inwestycję budowlaną, nie ma uprawnienia do zarządzania działkami gruntu poprzez oddawanie w dzierżawę podmiotom trzecim na cele budowlane, zaś załączone przez inwestora do zgłoszenia z dnia 4 października 2006 r. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie czyni zadość obowiązkowi, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 2 zdanie drugie Prawa budowlanego. W obszernym uzasadnieniu tej skargi Spółka opisała szczegółowo każdy ze wspomnianych wyżej zarzutów powołując się jednocześnie na orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Prezydenta [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent [...] wezwał C. Sp. z o.o. do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego o dokumenty w postaci oświadczenia w zakresie czasu eksploatacji planowanego nośnika reklamowego oraz zgody właściciela gruntu, czyli [...] na dysponowanie gruntem na cele budowlane. W postanowieniu tym organ pierwszej instancji nie nałożył obowiązku przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji uzasadnienie decyzji Prezydenta [...] wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia inwestora, w którym organ powołał się na art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na zmianę sposobu użytkowania jest całkowicie niespójna z wezwaniem zawartym w cytowanym wyżej postanowieniu. Abstrahując zatem od błędnie wskazanej podstawy prawnej decyzji z dnia [...] (art. 30 ust. 6 pkt 1) należy stwierdzić, iż została ona w istocie wydana m. in. w wyniku niewykonania obowiązku, który nie został na stronę nałożony. Dodatkowo zgodzić się należy ze Skarżącą, że organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił kwestii zastosowania cytowanego art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście art. 50 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. Ustawodawca bowiem wyraźnie zastrzegł, iż nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Prezydent [...] w ogóle nie wyjaśnił dlaczego zgłoszona inwestycja polegająca na wykonaniu nośnika reklamowego miałaby zostać uznana za wymagającą pozwolenia na budowę, ograniczając się w zasadzie wyłącznie do stwierdzenia, iż nośnik ten nie może zostać uznany za "obiekt małogabarytowy" – a zatem za obiekt małej architektury. Dodatkowo nie ulega wątpliwości, że z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] wynika, iż właściwą podstawą jej wydania był przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego mający zastosowanie w przypadku niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...], a nie powołany w sentencji rozstrzygnięcia art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, czyli sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Potwierdza to zresztą nieudana próba eliminacji wadliwej podstawy prawnej decyzji w drodze sprostowania oczywistej omyłki, jak również uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia [...]. Błędnie wskazana podstawa prawna nie stanowi w przypadku rozstrzyganej sprawy wyłącznie wady formalnej nie mającej wpływu na wynik sprawy ale wskazuje na całkowitą rozbieżność pomiędzy rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji i jego uzasadnieniem, co pozostaje niewątpliwie w ścisłym związku z wynikiem sprawy. Dodatkowo należy zaznaczyć, że Prezydent [...] przed wydaniem rozstrzygnięcia nie uzupełnił podstawowych braków w zgromadzonym materiale dowodowym. W szczególności w aktach postępowania administracyjnego brak jest umowy dzierżawy zawartej pomiędzy C. Sp. z o.o. z Polskim Związkiem Działkowców, na którą inwestor powołuje się w załączonym do zgłoszenia oświadczeniu o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz wypisu z rejestru gruntów, na który organ powołuje się wskazując, iż Polski Związek Działkowców jest jedynie władającym wspomnianym terenem. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu ustawy jest wydzielony obszar gruntu będący we władaniu Polskiego Związku Działkowców, podzielony na tereny ogólne i działki oraz wyposażony w infrastrukturę niezbędną do jego prawidłowego funkcjonowania, natomiast stosownie do art. 10 tej ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod rodzinne ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Dodatkowo grunty te mogą być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste (art. 10 ust. 2). W rezultacie nie można wykluczyć, iż Polski Związek Działkowców jest w istocie użytkownikiem terenu objętego planowana inwestycją, zaś władanie gruntem wynika właśnie z tego prawa rzeczowego. Odrębną kwestią pozostanie natomiast interpretacja przedmiotowej ustawy w kontekście uprawnień do realizacji na tego rodzaju terenach określonych inwestycji. Zagadnienia te zatem wymagają odpowiedniego zbadania, zaś uznanie braku prawa do dysponowania przez inwestora terenem na cele budowlane powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi określone w art. 107 kpa, a nie lakonicznym stwierdzeniu wynikającym z odesłania do brakujących dokumentów. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę doszedł także do przekonania o wadliwości decyzji Wojewody [...], który nie tylko nie wyeliminował uchybień proceduralnych popełnionych przez Prezydenta [...] ale dodatkowo naruszył art. 107 kpa nie odnosząc się zupełnie do zastrzeżeń strony wnoszącej odwołanie. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego z dnia [...] nie może zostać uznane za prawidłowe biorąc pod uwagę, iż ogranicza się do zacytowania jednego przepisu Prawa budowlanego i skrótowego stwierdzenia dotyczącego nieuzupełnienia przez inwestora braków w dokumentacji dołączonej do zgłoszenia. Reasumując, wskazane naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 kpa powodują, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie i wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej powinny być one wyeliminowane. W szczególności Prezydent [...] powinien na nowo wnikliwie zbadać kwestię zasadności nałożenia postanowieniem obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, a także zakresu braków stwierdzonych w dokumentacji zgłoszeniowej, zaś uzasadnienie ewentualnego rozstrzygnięcia powinno odpowiadać jego sentencji i mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W przypadku natomiast ewentualnego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] powinien w odpowiedni sposób reagować w formie procesowej na uchybienia popełnione w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w tym także wady formalne wydanej decyzji np. w postaci wskazania błędnej podstawy prawnej w sytuacji, gdy wady te wpływają istotnie na wynik całego postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 w zw. z art. 132 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.