VII SA/Wa 1972/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku I. i R. S. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] znak:[...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót, stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 8 października 2008 r. I. i R. S. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] znak: [...], którą: 1) zatwierdzono projekt zamienny nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości A. przy ul.[...] oraz projekt zagospodarowania działki wykonany na aktualnej mapie do celów projektowych, 2) zezwolono na wznowienie robót budowlanych przy nadbudowie budynku po uprzednim przedłożeniu dziennika budowy celem zarejestrowania wraz z oświadczeniem kierownika budowy stwierdzającym sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przyjęciu obowiązku kierowania budową, zaświadczenie o przynależności kierownika do izby budowlanej wraz z kserokopią uprawnień budowlanych, 3) zobowiązano J. S. i R. S. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu po wykonaniu wszystkich robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] znak : [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] Nr – [...] udzielającej pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego, budowę budynku gospodarczego z garażem oraz zbiornika na ścieki na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości A., wydanym dla J. i R. S., w części dotyczącej nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na przedmiotowej działce. Następnie, decyzją z dnia [...] znak: [...] PINB w C., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w decyzji, nakazał J. S. i R. S. zamurowanie otworu okiennego w ścianie od strony zachodniej (usytuowanej w odległości około 2,5 m od granicy działki) cegłą lub pustakami szklanymi w nadbudowanym budynku mieszkalnym, w terminie 90 dni licząc od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna; a także wykonanie projektu budowlanego zamiennego nadbudowy budynku mieszkalnego wraz z orzeczeniem o stanie technicznym, z uwzględnieniem ewentualnych zmian i przeróbek, w tym zamurowanego otworu okiennego w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją z dnia [...] znak: [...] PINB w C. zmienił w/w decyzję własną w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin tj. do dnia 31 lipca 2006 r. Kolejną decyzją z dnia [...] znak : [...] PINB w C. zatwierdził przedłożony projekt zamienny i zezwolił J.S. i R.S. na wznowienie robót budowlanych przy nadbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego w A. oraz zobowiązał inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, po wykonaniu wszystkich robót. Decyzją z dnia [...] znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. i R. S., utrzymał w mocy w/w decyzję. Rozpatrując wniosek I. i R. S. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] organ wskazał, że nieuniknioną konsekwencją niewykonania w terminie obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane jest decyzja nakazującą (w zależności od stopnia zaawansowania robót budowlanych) zaniechanie dalszych robót budowlanych albo decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu lub jego części albo decyzja nakazująca doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ podkreślił, że wykonanie obowiązku po terminie określonym w orzeczeniu, wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nie upoważnia właściwego organu do wydania rozstrzygnięcia innego, niż określone w przepisie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Wskazał, iż z akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że inwestorzy nie wykonali obowiązku w terminie określonym w decyzji organu powiatowego z dnia [...] (zmienionej, w zakresie terminu wykonania obowiązku, decyzją PINB w C. z dnia [...]) wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co niewątpliwie wypełnia dyspozycję przepisu zawartego w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Z tego względu, organ uznał, że weryfikowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót przy budynku mieszkalnym w miejscowości A. są obarczone kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, polegającą na rażącym naruszeniu art. 51 ust. 4. Prawa budowlanego, polegającym na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw prawnych. Dodatkowo organ podkreślił, że nawet w sytuacji gdyby przedmiotowy projekt budowlany zamienny został dostarczony we wskazanym przez organ powiatowy terminie, nie mógłby on zostać zatwierdzony na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust 4 Prawa budowlanego. Przewidziane bowiem w projekcie zamontowanie przeciwpożarowej przegrody przeszklonej, w ścianie budynku usytuowanej w odległości około 2,5 m od granicy działki, nie może prowadzić do sytuacji, w której przedmiotowy budynek zostanie uznany za spełniający warunki określone w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zdaniem organu, jedynie wypełnienie otworu okiennego luksferami powoduje, iż nie jest on uważany za otwór okienny o jakim mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia. Jedyną zatem możliwością doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami prawa jest zamurowanie otworów okiennych ścianą pełną lub luksferami, a nie jak przewidywał przedmiotowy projekt zamienny, zamontowanie w miejscu otworu okiennego przeszklonej przegrody. Pismem z dnia 8 sierpnia 2009 r. J.S. będąc niezadowolona z wydania przez organ ww. decyzji na podstawie art. 127 § 3 kpa. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak :[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa. utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] oświadczając, iż nie widzi podstaw do uchylenia decyzji własnej. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.S. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji własnej organu z dnia [...]. Zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji skarżąca zarzuciła, iż wydane zostały z naruszeniem art. 63 § 3, 64 § 2 w zw. z art. 157 § 2, i art. 7 kpa., gdyż żądanie stwierdzenia nieważności z dnia 8 października 2008 r. zostało podpisane przez jedną osobę, podczas gdy z treści pisma wynika, że wnioskodawcami są dwie osoby I. i R. S. Z tego względu, organ powinien ustalić, kto z żądających stwierdzenia nieważności decyzji podpisał podanie, a następnie wezwać tą drugą osobę do podpisania podania w wyznaczonym terminie, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Zaniechanie przez organ powyższej czynności, zdaniem skarżącej powoduje bezskuteczność żądania jednej z osób widniejących w nagłówku oraz konieczność pozostawienia go w stosunku do niej bez rozpoznania. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7, 11, 77 § 1, 107 § 3, 157 § 2 w związku z art. 28, art. 157 § 3 kpa. poprzez nie ustalenie, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pochodzi od strony postępowania. W przypadku stwierdzenia, że wniosek został złożony przez osoby nie posiadające interesu prawnego niedopuszczalnym było wszczęcie postępowania i rozpoznanie takiego wniosku. Konsekwencją tego jak stanowi art. 157 § 3 kpa. winno być wydanie przez organ decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania. W ocenie skarżącej, organ całkowicie jednak pominął wstępną fazę postępowania wynikającą z art. 157 § 2 kpa, czym naruszył wymieniony przepis prawa. Skarżąca podniosła, że ściana jej domu zwrócona w stronę sąsiedniej działki, której jak twierdzą wnioskodawcy są właścicielami, nie ma żadnych otworów okiennych ani drzwiowych, co zostało udowodnione w toku postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Zaznaczyła, że także dokumentacja techniczna zatwierdzona ww. decyzją nie przewiduje w tej ścianie żadnych otworów okiennych czy drzwiowych. Z tego względu, w ocenie skarżącej decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nie narusza interesu prawnego właściciela sąsiedniej działki, co miałoby wynikać z § 12 warunków technicznych. Zaznaczyła, że żądający stwierdzenia nieważności I. i R. S. nie wskazali przepisu prawa materialnego z którego wynikałby ich interes prawny. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie, zważył co następuje : Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270, ze zm), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej , stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że w postępowaniu administracyjnym naruszone zostało prawo procesowe w stopniu, które mogło wpłynąć na końcowy wynik sprawy. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77, 107 § 3 , 156 § 1 pkt 2 kpa, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, która korzysta z zasady ochrony trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. O rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki, a więc nie tylko naruszenie przepisów prawa poprzez wydanie decyzji wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie, ale też kwalifikowany charakter naruszenia ( tj. naruszenie rażące), a ponadto należy uwzględnić społeczno - gospodarcze skutki tego naruszenia, Konieczne jest więc, aby stwierdzone naruszenia miało znaczenie większej wagi aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. W postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do ustalenia, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przede wszystkim ustalenia wymaga kwestia, czy i do jakich naruszeń prawa doszło w postępowaniu zwykłym, a następnie dopiero możliwe jest dokonanie oceny czy stwierdzone naruszenia prawa miały charakter rażący. Rozstrzygnięcie organu nadzoru musi opierać się na ocenie całego materiału dowodowego poprzedzającego wydanie kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym organy kontrolowały decyzję kończącą postępowanie legalizacyjne, które organy nadzoru budowlanego prowadziły po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy w K. nr [...] z dnia [...] o pozwoleniu na nadbudowę budynku mieszkalnego, budowę budynku gospodarczego z garażem oraz zbiornika na ścieki w części dotyczącej nadbudowy. Skarga inwestorów na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającą nieważność ww. decyzji o pozwoleniu w części dotyczącej nadbudowy została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 575/04 oddalona. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na nadbudowę było zaprojektowanie w ścianie od strony zachodniej otworu okiennego w odległości 2,5 m od granicy z działką, co naruszyło § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki m powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzja, którą organy kontrolowały w postępowaniu nadzwyczajnym odnosiła się do sprawdzenia wykonania obowiązków nałożonych w decyzji wydanej [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał inwestorom zamurowanie w/w otworu okiennego cegłą lub pustakami szklanymi. Organ nadzoru budowlanego nałożył też obowiązek wykonania projektu budowlanego zamiennego nadbudowy z uwzględnieniem zmian i przeróbek w tym zamurowanego otworu okiennego w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Regulacja przywołanego przez organ art. 51 dotyczy trzech alternatywnych przypadków prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), jednakże organ w decyzji z dnia [...] dwa z tych postępowań zastosował łącznie. Kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została wydana na podstawie art. 51 ust 4 ustawy Prawo budowlane dotyczącego sprawdzenia przez organ wykonania obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jednakże w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził także wykonanie obowiązku wykonania robót polegających na zamurowaniu otworu okiennego ( art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ). Organ miał świadomość, że termin wykonania obowiązku został wyznaczony do dnia 31 lipca 2006 r., zaś przedłożenie projektu zamiennego nastąpiło 10 sierpnia 2007 r. W ocenie organu zarówno przedłożony projekt zamienny, jak i umieszczone naświetla ognioodporne w przedmiotowym otworze okiennym spełniają wymagania określone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] i obowiązujących przepisach. W zaskarżonej decyzji organy dopatrzyły się rażącego naruszenia prawa poprzez nie zastosowanie przez organ art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlanego do sytuacji niewykonania przez inwestorów obowiązku w wyznaczonym terminie i zastosowania art. 51 ust 4 w sytuacji, gdy brak było do tego podstaw prawnych. Organy dokonując oceny uchybienia terminu przez inwestorów, winny mieć na uwadze, że terminy z art. 51 ust 1 pkt 2 i art. 51 ust 1 pkt 3 są to terminy procesowe, które stosownie do okoliczności mogą być przedłużane, co w konkretnym przypadku podstawą orzeczenia rozbiórki (tak wyrok WSA w Gliwicach dnia 28.01.2009 r. II SA/GI 877/08). Dlatego też organy kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 , a wiec po upływie terminu winny ocenić, czy naruszenie prawa przez organ nadzoru budowlanego miało charakter rażącego naruszenia. Oczywiste jest natomiast, że gdy organ nadzoru przystępuje do sprawdzenia wykonania obowiązku przedłożenia projektu zamiennego wobec upływu terminu i braku tego projektu ma podstawę prawną w przepisie art. 51 ust. 5 do wydania decyzji , o których mowa w tym przepisie. Co innego natomiast gdy organ zachował bierność, a projekt został przedłożony po upływie terminu i wówczas organ projekt ocenił i zatwierdził. Ponadto organ winien w postępowaniu nadzwyczajnym ocenić, czy nałożone decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 obowiązki zostały wykonane. Wobec tego, że przyczyną wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę było naruszenie § 12 warunków technicznych poprzez usytuowanie otworu okiennego w ścianie oddalonej 2,5 m od granicy z działką sąsiednią organ w postępowaniu legalizacyjnym nałożył obowiązek zamurowania otworu cegłą lub pustakami szklanymi. Rzeczą organu w postępowaniu nadzwyczajnym powinna więc być ocena, czy zatwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego projektu budowlanego przewidującego wypełnienie stałe zgodnie z § 232 ust. 6 Rozporządzenia o warunkach technicznych i wykonanie naświetla ze szkła ognioodpornego stanowiło wykonanie obowiązków nałożonych, czy też nie i czy zatwierdzenie tego stanu rzeczy w decyzji z dnia [...] było zgodne z prawem, a jeśli nie, to czy było to rażące naruszenie prawa. Skoro kwestie te nie zostały wyjaśnione przez organ Sąd uchylił decyzję zaskarżoną, jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), a na podstawie art. 152 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.