VII SA/Wa 1973/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Nr [...] na podstawie art. 119 § 2 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U z 2002 r., Nr 110, poz.968 ze zm.) nałożył na A. D. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł. i wezwał do jej uiszczenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Ponadto organ ten wezwał skarżącego do wykonania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] nakazującej A. D. - rozbiórkę altany ogrodowej na działce położonej w Z. przy ul. W. na terenie pracowniczego ogrodu działkowego "K[...]" wybudowanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że A. D. nie wykonał w wyznaczonym terminie nałożonego w ww. decyzji zobowiązania. W dniu [...] października 2009 r. organ wystawił upomnienie. A. D. upomnienie otrzymał w dniu [...] października 2009 r., jednakże nadal nie wykonał nałożonego zobowiązania. W dniu [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał Tytuł Wykonawczy nr [...] za nie wykonanie nałożonego zobowiązania z decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. A. D. Tytuł Wykonawczy odebrał w dniu [...] maja 2010 r. W dniu [...] czerwca 2010 r. inspektorzy organu przeprowadzili wizję lokalną w terenie i stwierdzili, że A. D. nadal nie wykonał rozbiórki. Z tego względu organ nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył A. D. wnosząc o jego uchylenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156. poz. 1118 ze zm.) postanowieniem nr [...] wydanym [...] sierpnia 2010r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie zasługuje na uchylenie, ponieważ analiza akt wykazała, iż postępowanie w tej sprawie nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżonemu postanowieniu organ zarzucił brak wskazania podstawy prawnej uzasadniającej wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia. W ocenie organu odwoławczego skoro w omawianej sprawie orzeczono rozbiórkę przedmiotowej altany ogrodowej na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, to grzywnę w celu przymuszenia nakłada się w oparciu o art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowanej budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W ocenie organu z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2002 r., sygn. akt: IV SA 122/01, zgodnie z którym do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uwagi na powyższe organ wskazał, że w przypadku egzekwowania obowiązku nakazu rozbiórki budynku (lub jego części) należy przy nałożeniu środka egzekucyjnego, jakim jest grzywna w celu przymuszenia zastosować przepisy art. 121 § 5 ww. ustawy. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez A. D. w zażaleniu od zaskarżonego postanowienia organ wyjaśnił, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia 2 października 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowej altany ogrodowej. Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym rozstrzygnięciu, stronie niezadowolonej służyło prawo wniesienia skargi do WSA w Warszawie w terminie 30 dni od daty doręczenia ww. decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie legalizacyjne zaistniałej samowoli budowlanej, które ze względu na niedostarczenie przez zobowiązanego odpowiedniej dokumentacji jakim było oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane zakończyło się nakazem rozbiórki przedmiotowego obiektu. Ponadto niesłuszny jest zarzut A. D., iż organ powiatowy nie rozpatrzył jego wniosku o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Pismem z dnia [...] października 2009 r. zwrócono skarżącemu ww. wniosek z uwagi na fakt. iż obiekt należy rozebrać. Z powyższych względów organ uchylił postanowienie organu I instancji. Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożył A. D.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i o orzeczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, co do istoty sprawy zgodnie z odwołaniem skarżącego, a także o wznowienie postępowania na podstawie art.145 §1 pkt 1 oraz pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu naruszył art.139 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. działając na niekorzyść strony odwołującej się. W wyniku takiego postępowania organu odwoławczego grzywna 5000 zł orzeczona przez organ pierwszej instancji wzrosła do 29.414,82 zł. Skarżący wskazał także, iż organ odwoławczy nie uzasadnił swojego orzeczenia rażącym naruszeniem prawa lub rażącym naruszeniem interesu społecznego występującym w uchylonym orzeczeniu pierwszej instancji. Skarżący podał również, że jego wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o art. 145 §1 pkt 1 oraz pkt 5 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 roku ustalił opłatę legalizacyjną w kwocie 15.000 zł. Oplata legalizacyjna została wniesiona w dniu [...] grudnia 2005 r., a następnie ten sam organ decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. zatwierdził projekt budowlany altany ogrodowej i udzielił pozwolenia na wznowienie robot budowlanych przy budowie altany ogrodowej na działce o nr ew.[...] obr. [...] położonej z Z. przy ul. W. na terenie pracowniczego ogrodu działkowego "K.". Decyzja ta została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 roku znak: [...]. Uchylenie pozwolenia na budowę altany ogrodowej nastąpiło na podstawie nieprawdziwego oświadczenia prezesa ogrodu działkowego, iż skarżący nie jest członkiem [...] "K." w Z.. Powyższemu przeczy załączona decyzja zarządu [...] K."' z dnia [...] lipca 1998 roku oraz fakt opłacania i przyjmowania obowiązujących składek. O powyższym oświadczeniu prezesa [...] "K." strona dowiedziała się z uzasadnienia postanowienia nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153,poz. 1269 ze zm.) kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2010r., na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylające postanowienie organu pierwszej instancji z [...] czerwca 2010r., i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzje w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak słusznie podnosił skarżący przytoczona wyżej treść przepisu art. 138 k.p.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a. wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.). Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Przyznane mu kompetencje kasacyjne (art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2) stanowią wyjątek od zasady powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem doktryny i judykatury, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Kasacja typowa, a więc przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, będzie zatem możliwa jeżeli postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji ni przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy wprawdzie postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Nie wszystkie przy tym rażące naruszenia przepisów prawa procesowego stwarzać będą podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, nie wszystkie bowiem wiązać się będą z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części. Przy czym zgodnie z art. 144 kpa powyższy przepis stosuje się również w postępowaniu zakończonym – w przypadku uchylenia wydanego przez organ I instancji postanowienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż zaskarżonym postanowieniem jest zgodne z prawem – nie narusza przepisu art. 138 § 2 kpa bowiem organ I instancji przed wydaniem postanowienia nakładającego na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, bowiem organ nakładający na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), a po drugie - przy określaniu wysokości grzywny uwzględnić powierzchnię zabudowy budynku, będącą powierzchnią gruntu ograniczoną ścianami zewnętrznymi budynku, na którym został posadowiony. Do tak rozumianej "powierzchni zabudowy budynku" nie może być wliczana powierzchnia tarasu (...). Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 i pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 omawianej ustawy. Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że wysokość grzywny byłaby wyższa niż wartość obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto w ocenie sądu, niezasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 kpa. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie dominuje pogląd, że sformułowany w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji ( postanowień) kasacyjnych wydawanych w trybie określonym w art.138 § 2 k.p.a. W uchwale z dnia 4 maja 1998 r. - sygn. akt FPS 2/98, Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że wydając decyzję kasacyjną w trybie określonym przez art. 138 5 2 k.p.a., organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, a tym samym do takich decyzji nie ma zastosowania przepis art. 139 k.p.a. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r. - sygn. akt OSK I 1270/06. Również za takim stanowiskiem opowiedział się J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r. - sygnatura akt II SA/Wr 854/96. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że postanowienie organu odwoławczego wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. narusza zakaz reformationis in peius. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.