VII SA/Wa 1976/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. S., J. S., H. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...]kwietnia 2000r. na podstawie art. 37 ust.1 pkt.1 pkt.2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U.Nr.38,poz.2290) oraz art.104 kpa - nakazał W. i J. Sk. oraz H. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej chłodni na działce położonej w Z. przy ulicy J.II nr [...]. Organ wyjaśnił, iż po przeprowadzeniu w dniu 3 marca 2000r. kontroli stwierdzono, że W. i J. S. wybudowali chłodnię na działce stanowiącej własność H. S. - matki inwestorki - bez wymaganego pozwolenia na budowę i na terenach nie przewidzianych pod tego rodzaju zabudową, ponadto w obiekcie tym prowadzona jest działalność gospodarcza jako hurtownia mięsa i wędlin. Obiekt ten usytuowany jest częściowo w granicy działki stanowiącej własność J. R. - ojca E. Kłos oraz 1,00 m od granicy działki stanowiącej własność Z. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 1989r. (Dziennik Urzędowy nr [...]. poz.[...] z dnia [...].05.1989r.) działka, na której został wybudowany ten obiekt przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową. Inwestor natomiast oświadczył, że chłodnia częściowo była wybudowana w roku 1992r., zaś rozbudowy jej dokonano w roku 1994r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, czego w danym przypadku inwestor nie dopełnił. Biorąc pod uwagę, iż samowolnie wybudowana chłodnia znajduje się na terenie nie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę organ w oparciu art. 37ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane orzekł o przymusowej rozbiórce. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zrn.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania W. i J. S. oraz H. S. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2000r. Organ odwoławczy podniósł w uzasadnieniu, że budynek chłodni powstał w 1992r. Fakt ten przesądził, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., iż orzekano o oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że teren na którym znajduje się budynek chłodni objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą z dnia 27 stycznia 1989r., wynika, że działka na której zrealizowano sporny obiekt przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową, a nie obiekty budowlane przystosowane do prowadzenia działalności gospodarczej. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009r złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. S., J.S., H.S.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 10 kpa poprzez pominięcie w postępowaniu administracyjnym T. S. i M. S., współwłaścicieli nieruchomości położonej w Z. przy ul. J. [...] na której znajduje się chłodnia. - naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez jego zastosowanie, gdy w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo Budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 lipca 1994r., ponieważ budowa chłodni i jej oddanie do użytku nastąpiło w lutym 1995r. - naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 49 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003r., a zatem w dniu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., zgodnie z którym nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części; - naruszenie przepisów prawa materialnego w szczególności art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 tej ustawy w sytuacji, gdy budowa chłodni nie została zakończona przed wejściem w życie ustawy, ani też nie zostało przed tym dniem wszczęte postępowanie administracyjne. W ocenie skarżących najistotniejszą okolicznością w sprawie, decydującą o zastosowaniu odpowiednich przepisów Prawa budowlanego było ustalenie, kiedy zakończyła się budowa chłodni. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w ślad za Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego przyjął, że budowa zakończyła się w 1992 r. co nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym. Prawdą jest, że budowa chłodni rozpoczęła się w roku 1993 r. jednakże proces budowy był powolny i zakończenie inwestycji miało miejsce w lutym 1995 r., a zatem powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawa Budowanego z dnia 7 lipca 1994r., w szczególności art. 49 ust. 1. W skardze podniesiono ponadto, iż właścicielami nieruchomości przy ul. J. .nr [..] w Z. są H. S. w udziale [...], W. i J. S. w udziale [..] oraz T. i M. S. w udziale [...]. T. i M. S., którzy nie zostali wezwani do udziału w postępowaniu, co stanowi naruszenie art. 10 kpa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie toczące się przed organem I i II instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 kpa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji. Organy administracji orzekające o nakazie rozbiórki nie ustaliły wszystkich okoliczności sprawy. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 kpa wynika obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93; wyrok NSA z 8 stycznia 1999r., IV SAB 198/98). W ocenie Sądu, organy nie wypełniły obowiązków wynikających z powołanych przepisów postępowania administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika na jakiej działce wzniesiono chłodnię, ani kto jest jej właścicielem. Tym bardziej, iż z przedstawionego Aktu Notarialnego z dnia [..] listopada 1995r., Rep. [...], k – 7 akt sądowych wynika, iż nieruchomość ta może stanowić współwłasność kilku osób, zaś sami inwestorzy prawdopodobnie nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości. Wyjaśnienie tej kwestii w sposób wyczerpujący, pozwoli na prawidłowe określenie stron postępowania w niniejszej sprawie. Nie można bowiem prowadzić postępowania administracyjnego mającego za przedmiot rozbiórkę obiektu budowlanego z wyłączeniem któregokolwiek ze współwłaścicieli. Ponadto organ orzekając nakaz rozbiórki nie wskazał numeru ewidencyjnego działki, na której wzniesiono chłodnię. Należy mieć na względzie, iż rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonania w postępowaniu egzekucyjnym. Wskazać należy, iż okolicznością niekwestionowaną jest fakt wybudowania przez inwestora chłodni bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego jednakże nie wyjaśniły w sposób precyzyjny daty powstania i zakończenia budowy omawianego obiektu. W niniejszej sprawie jest to o tyle istotne, iż pozwoli na zastosowanie właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane. Powstanie bowiem samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995r., powodowało, że zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Przepisy powołanej ustawy nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki lecz pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 ustawy. Dokonując analizy sprawy nie sposób również nie zauważyć, iż brak jest w aktach nadesłanych przez organ wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na którym opierał się organ wydając zaskarżoną decyzję. Powyższe uchybienie uniemożliwia ocenę prawidłowości dokonanych ustaleń, iż nieruchomość na której zrealizowano inwestycję przeznaczona jest wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Przesądzenie zgodności bądź niezgodności z zapisami planu ma kluczowe znaczenie przy orzekaniu nakazu rozbiórki. Istotą ustaleń organu w niniejszej sprawie winno być wykazanie kiedy i jakie roboty wykonano w związku ze spornym obiektem. Ustalenie powyższej kwestii ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem pozwoli na prawidłowe zastosowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wobec faktu, iż nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów Prawa budowlanego, rodzącą nieodwracalne bądź trudne do odwrócenia skutki, to z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go w sytuacjach, kiedy nie do końca jasny lub jednoznaczny jest stan faktyczny sprawy. Podkreślić trzeba, iż podjęcie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia jest samowolą budowlaną, a więc działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, nie zwalnia to jednak organów z doprowadzenia do likwidacji stanu niezgodnego z prawem w oparciu o właściwą podstawę prawną zawartą w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego. Podstawowym celem każdego procesu jest dokładne ustalenie stanu faktycznego, jego prawidłowe prawne zakwalifikowanie i wydanie na tej podstawie orzeczenia. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale i w równym stopniu wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niepodjęcie przez organy administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).