VII SA/Wa 1978/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2012 r., nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) decyzją z dnia (...) kwietnia 2012 r. znak: (...), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz.1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał S. M. rozbiórkę zadaszenia wraz ze zbiornikiem – dołem na odpady stałe (śmietnik) usytuowanego na działce nr ew. (...) położonej w (...) przy ul. (...). Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności z przepisami prawa wykonania na działce nr ew. (...) położonej w (...) przy ul. (...) zadaszenia wraz ze zbiornikiem - dołem na odpady stałe. Podczas przeprowadzonych w obecności S. M. i Z. M. czynności kontrolnych ustalono, że na działce nr (...) położonej w (...) znajduje się zadaszenie - wiata o wymiarach 1,55 m x 1,65 m konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku własnej nieruchomości. W protokole oględzin stwierdzono, że nieutwardzony dół wewnątrz wiaty stanowi kompostownik przewidziany na odpady stałe. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zadaszenie wraz z dołem na odpady stałe należy zaliczyć do obiektów małej architektury, których budowa nie podlega przepisom ustawy Prawo budowlane, gdyż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wyłącznie budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych (art. 30 ust. 1 pkt 4). Brak obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź dokonania zgłoszenia budowy obiektu małej architektury – śmietnika nie zwalnia jednak inwestora od obowiązku przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), które określają m.in. warunki sytuowania pojemników na odpady. Zgodnie z § 22 ust. 1 powołanego rozporządzenia, na działkach budowlanych należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji. Miejsca te to m.in.: zadaszone osłony lub pomieszczenia ze ścianami pełnymi bądź ażurowymi; wyodrębnione pomieszczenia w budynku, mające posadzkę powyżej poziomu nawierzchni dojazdu środka transportowego odbierającego odpady, lecz nie wyżej niż 0,15 m, w tym także dolne komory zsypu z bezpośrednim wyjściem na zewnątrz, zaopatrzonym w daszek o wysięgu co najmniej 1 m i przedłużony na boki po co najmniej 0,8 m, mające ściany i podłogi zmywalne, punkt czerpalny wody, kratkę ściekową, wentylację grawitacyjną oraz sztuczne oświetlenie; utwardzone place do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi (ust. 2 § 22). Organ wyjaśnił, że na terenach niezurbanizowanych dopuszcza się stosowanie zbiorników na odpady stałe, przystosowanych do okresowego opróżniania, pod warunkiem usytuowania ich w odległościach określonych § 23 pkt 1. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Zbiorniki na odpady stałe, powinny mieć nieprzepuszczalne ściany i dno, szczelne przykrycie z zamykanym otworem bocznym do usuwania odpadów. Do zbiorników tych należy doprowadzić utwardzony dojazd (§ 24 pkt 2). W konsekwencji organ uznał, że skoro sprawa dotyczy budowy nie wymagającej pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, nie będzie miał zastosowania art. 48 czy 49b ustawy Prawo budowlane, a art. 50 i 51. Analizując wskazane przepisy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) uznał, że w związku z tym, iż zadaszenie z dołem na odpady zostało wykonane z naruszeniem warunków technicznych określonych w ww. rozporządzeniu, a lokalizacja "śmietnika" uniemożliwia doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając skierowanie decyzji do S. M. jako inwestora organ wyjaśnił, że zgodnie z odpisem księgi wieczystej załączonej do akt sprawy nieruchomość oznaczona nr ew. 17 stanowi współwłasność Z. M, S. M., T. M., M. M. Współwłaściciele wskazali S. M., jako inwestora przedmiotowej inwestycji, zatem zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane obowiązek rozbiórki w pierwszej kolejności obciąża inwestora. S. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił organowi naruszenie art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, że nieprawidłowe jest skierowanie decyzji jedynie do niego. Podniósł, że pomiędzy nim, a jego rodzeństwem (współwłaścicielami działki) istnieje konflikt, którego wynikiem są postępowania cywilne i karne, a przedmiotowa sprawa jest jedną z form dokuczenia skarżącemu. Na działce Straż Miejska przeprowadziła kontrolę, w wyniku której nie stwierdzono uchybień w utrzymaniu porządku. Zdaniem skarżącego organ oparł się jedynie na pisemnych wyjaśnieniach współwłaścicieli nieruchomości, pomijając jego wyjaśnienia, gdzie wskazywał, że zadaszenie wraz z dołem zostały wykonane około 10 lat wcześniej i przez długi czas inwestycja nie budziła zastrzeżeń pozostałych współwłaścicieli działki. Podkreślił, że to nie on był inwestorem ani wykonawcą inwestycji, a zadaszenie z dołem zostało wykonane przez jego brata Z. M. na prośbę matki. Wyjaśnił, że sprowadził się na rzeczoną nieruchomość na jesieni 2003 r., gdzie zadaszenie i dół już istniały. Zdaniem skarżącego, organ pominął powyższe okoliczności, przez co uchybił art. 7 i 77 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania S. M, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) czerwca 2012 r. nr(...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnił, że postanowieniem z dnia (...) czerwca 2012 r. zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w (...) przeprowadzenie w terminie 30 dni uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem współwłaścicieli nieruchomości (działka nr ew. (...)) położonej w (...) przy ul. (...) w celu odebrania oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej celem ustalenia inwestora dołu na odpady stałe wraz z wiatą. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, protokołów przyjęcia oświadczeń oraz notatki służbowej z rozmowy telefonicznej z T. M, Z. M, T. M. i M. M. potwierdzili swoje pisemne oświadczenia złożone w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, z których wynika, że sprawcą samowoli budowlanej był S. M. S. M. również podtrzymał swoje twierdzenia zawarte w piśmie z dnia 23 marca 2012 r. oraz odwołaniu, w których zaprzeczył, ażeby był inwestorem i wykonawcą spornego zadaszenia wraz z dołem. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podzielił argumentację organu pierwszej instancji, uznając, że na działce nr ew. (...) w (...) przy ul. (...) został wykonany zbiornik – dół na odpady (śmietnik) wraz z zadaszeniem o wymiarach 1,55 m x 1,65 m, który należy zaliczyć do obiektów małej architektury. Ponieważ obiekt ten nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie prawidłowo wszczęto procedurę naprawczą z art. 51 ustawy Prawo budowlane, która jednak nie mogła doprowadzić do zalegalizowania "śmietnika" z uwagi na to, iż nie spełnia on wymogów określonych w § 23 i 24 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że inwestorem jest S. M, zatem zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane oraz poglądem ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, to on prawidłowo został wskazany jako adresat decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł S.M. W skardze podniesiono następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 23 i 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przedmiot objęty nakazem rozbiórki jest zbiornikiem służącym do czasowego gromadzenia odpadów stałych, w sytuacji gdy zbiornik ten stanowi przydomowy kompostownik 2. naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: a) art. 7, 8, 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych i dowodów niezbędnych do załatwienia sprawy b) art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku wskazania w uzasadnieniach decyzji dowodów, na których się oparły oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją nakazano S. M. rozbiórkę zadaszenia wraz ze zbiornikiem – dołem na odpady stałe – śmietnikiem, usytuowanego na działce nr ew. (...) położonej w (...) przy ul.(...). Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Trzeba podkreślić, że ratio legis przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Dopiero w przypadku niewykonania nałożonych w trybie powyższych przepisów obowiązków właściwy organ może w drodze decyzji nakazać inwestorowi zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części (art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego). Biorąc pod uwagę powyższe, należało wskazać, że organy obu instancji nie przeprowadziły czynności mających na celu wyjaśnienie, jaki jest charakter znajdującego się na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w (...) dołu wraz zadaszeniem, zakładając, bez podania uzasadnienia, że stanowi on śmietnik zaliczający się do obiektów małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. W toku wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w dniu 28 lutego 2012 r. przeprowadzono oględziny na ww. nieruchomości, w wyniku których ustalono, że na nieruchomości znajduje się zadaszenie o wymiarach 1,55 x 1,65 konstrukcji drewnianej, wewnątrz którego znajduje się nieutwardzony dół – kompostownik. Natomiast w treści decyzji organy obu instancji przyjęły, że obiekt ten stanowi obiekt małej architektury - śmietnik, podlegający przepisom ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co skutkowało zastosowaniem procedury z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wskazane wyżej sprzeczności wskazują jednoznacznie, że organy nie poczyniły ustaleń faktycznych co do charakteru dołu z zadaszeniem, zatem zastosowanie procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należało uznać za przedwczesne. Organy nie podjęły się trudu wyjaśnienia, czy rzeczony dół z zadaszeniem de facto nie stanowi kompostownika (tak, jak pierwotnie stwierdzono w protokole kontroli z dnia 28 lutego 2012 r.), a zatem zbiornika na bioodpady, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 3a obowiązującej w chwili wydania decyzji ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243). Funkcja kompostownika jest odmienna od funkcji, jaką pełni śmietnik (obiekt małej architektury) i polega na gromadzeniu odpadów organicznych w celu ich odzysku (przekształcenia, recyklingu) w wyniku procesu biodegradacji. Nie można zatem, w ocenie Sądu, uznać, aby taki obiekt stanowił miejsce czasowego gromadzenia odpadów stałych, w rozumieniu przepisów rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na marginesie należy wskazać, że S. M. w odwołaniu, pośrednio, określił charakter dołu z zadaszeniem, a mianowicie wskazał, że służy on do wyrzucania stałych kuchennych nieczystości. Ponadto, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma datowanego 22 lutego 2012 r., na nieruchomości została przeprowadzona przez Straż Miejską w (...) kontrola, w wyniku której stwierdzono, m.in. że odpady kuchenne ulegające biodegradacji gromadzone są za budynkiem mieszkalnym, przykryte gałęziami igliwia i przyłożone klapą. Jednak organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie odniósł się do powyższych kwestii, które niewątpliwie mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, jak również nie rozpatrzyły całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto należy zgodzić się z zarzutem naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wynika z akt sprawy, przeprowadzone zostało postępowanie dowodowe, jak również postępowanie uzupełniające, w przedmiocie ustalenia inwestora będącego sprawcą samowoli budowlanej i organy uznały, iż podmiotem tym jest S. M. Organy dysponowały dowodami w postaci oświadczeń stron postępowania, jednakże w treści decyzji brak jest oceny owych dowodów, zatem nie jest możliwe odtworzenie toku rozumowania organów co do kwestii, którym dowodom i z jakich powodów dał wiarę, a którym dowodom i dlaczego tej wiary odmówił. Powyższe uchybienie uniemożliwia zatem kontrolę prawidłowości przeprowadzonego rozumowania i wysuniętych przez organy wniosków. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe rozważania Sądu. Na marginesie należy wskazać, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 48, 49 b, 50 a oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane, jest zgodnie z art. 52 tej ustawy, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym art. 52 ustawy Prawo budowlane stanowi podstawę określenia podmiotów, które mogą być adresatami wskazanych w nim decyzji. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności obowiązkami, o których mowa w art. 52, jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Kolejność podmiotów wskazanych w art. 52 ustawy Prawo budowlane nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora, przy czym brak podstaw, aby w sytuacji kiedy inwestorem jest kilka osób nakaz rozbiórki kierować tylko do jednego czy też do niektórych z nich. Z akt sprawy wynika, że współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...) przy ul. (...) w (...) są M. M., S.M, Z. M. oraz w miejsce zmarłego T. M. – M. H. M. i M. M. Organ, w przypadku uznania, że sporny obiekt podlega przepisom ustawy Prawo budowlane oraz przepisom określającym warunki techniczne, powinien rozważyć, czy adresatem decyzji nie powinni być wszyscy współwłaściciele działki. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że tylko jeden ze współwłaścicieli bez woli pozostałych rozpoczął i prowadził budowę spornego obiektu. Reasumując należy uznać, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 powołanej ustawy.