VII SA/Wa 198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Sanitarny (dalej jako "organ", "GIS"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca"), na postanowienie z dnia [...] września 2012 r. znak: [...], wstrzymujące z urzędu wykonanie decyzji znak: [...] z dnia [...] maja 2003 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak: [...], Główny Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji znak: [...] z dnia [...] maja 2003 r. zezwalającej stronie skarżącej na przywożenie z zagranicy i wprowadzanie do obrotu w kraju nowej żywności pn. srebro koloidalne. Organ uznał bowiem, że zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na to postanowienie zażalenie złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednocześnie skarżąca podała, że zastosowanie art. 159 § 1 k.p.a. wymaga wskazania przynajmniej jednej konkretnej przyczyny enumeratywnie wymienionej w art. 156 §1 k.p.a. W ocenie skarżącej nie zachodzi żadna z przesłanek umożliwiających podjęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej 9 lat temu decyzji administracyjnej, a powoływanie się w uzasadnieniu postanowienia na pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. jest niewystarczające, albowiem enigmatyczność uzasadnienia nie daje pewności co do faktycznej intencji wydającego postanowienie organu. Zdaniem skarżącej postanowienie GIS wydane w oparciu o art. 159 § 1 k.p.a. nie zawiera uzasadnienia na czym polega wada, która miałaby uzasadniać (uprawdopodabniać) stwierdzenie nieważności decyzji na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postanowieniu tym znajduje się w ocenie skarżącej jedynie ogólne stwierdzenie o braku zaistnienia przesłanki koniecznej do wydania decyzji zezwalającej na przywożenie z zagranicy i wprowadzanie do obrotu w kraju srebra koloidalnego na podstawie art. 13 ust. 7 u.w.z.ż.ż Skarżąca podała, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno poza wskazaniem, którą z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a jest prawdopodobnie dotknięta decyzja, określać na czym opiera się twierdzenie o prawdopodobieństwie wystąpienia tej wady. Bez znaczenia pozostaje fakt zapadnięcia w późniejszym czasie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu jej nieważności. W ocenie skarżącej zaniechanie przez organ wykazania w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji indywidualnie określonej przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a., nie czyni zadość wymaganiom art. 159 § 1 ani art. 107 § 3 k.p.a. i jest niewątpliwie uchybieniem procesowym będącym podstawą do uwzględnienia wniesionego zażalenia, ponieważ stwierdzone naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto skarżąca podała, że trudno dopatrzyć się racjonalności w postępowaniu, które ma na celu wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji niewykonalnej w dacie prowadzenia postępowania, bowiem na dzień wydania postanowienia srebro koloidalne nie jest ani importowane, ani produkowane, ani wprowadzane do obrotu przez [...]. Skarżąca zarzuciła również, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącej eliminacja srebra koloidalnego z rynku spożywczego nastąpiła niezależnie od wydanej decyzji poprzez zmianę przepisów regulujących obrót handlowy tego typu preparatami. W piśmie uzupełniającym z dnia [...] października 2012 r. skarżąca powtórzyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie poprzez dołączenie do akt sprawy opinii Uniwersytetu Medycznego w [...] dotyczącej bezpieczeństwa i zasadności stosowania preparatów srebra oraz badań toksykologicznych Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dra med. J. N. w [...] "Określenie przybliżonej medialnej dawki śmiertelnej po podaniu do żołądka szczurów [...]". Wniosła również o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność potrzeby suplementacji diety pierwiastkiem srebra oraz na okoliczność bezpieczeństwa stosowania preparatu [...], w szczególności jego akumulacji w organizmie oraz wydalania z organizmu. Natomiast w piśmie z dnia [...] października 2012 r. skarżąca poinformowała, że dystrybuowała suplement diety [...] od 2003 do 2010 roku, kierując się m.in. wykładnią przepisów zaprezentowaną w piśmie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2009 r., znak [...] dotyczącym interpretacji zapisu § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wskazane w zażaleniu, bowiem słusznie i w sposób prawidłowy Główny Inspektor Sanitarny jako podstawę prawną postanowienia powołał art. 159 § 1 k.p.a. Organ nie zgodził się ze skarżącą, że postanowienie narusza art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., który stosuje się odpowiednio - w związku z art. 126 k.p.a. Podał, że w postanowieniu w sposób wyraźny wskazano, że w ocenie organu, w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2003 r. znak: [...] nie zostało jeszcze zakończone, stąd nie jest możliwe na tym etapie postępowania wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc się do kwestii dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez dołączenie do akt sprawy opinii wskazanych przez skarżącą organ wskazał, że opinie te nie mają znaczenia dla sprawy rozpoznawanej niniejszym postanowieniem. Główny Inspektor Sanitarny zaznaczył, że przepis art. 159 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, gdy stwierdzi prawdopodobieństwo wystąpienia wady z art. 156 § 1 k.p.a., zatem w tej sytuacji wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej jest obligatoryjne. Skargę na powyższe postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o. z/s w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. przy wadliwym przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja znak [...] z dnia [...] maja 2003 r. jest dotknięta wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz poprzez błędne przyjęcie w uzasadnieniu postanowienia, że przesłanką wystarczającą do wstrzymania z urzędu wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. bez konieczności określenia na czym opiera się twierdzenie o prawdopodobieństwie wystąpienia wady decyzji, której postanowienie dotyczy oraz wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ administracji wydając zaskarżone postanowienie, podczas gdy nie tylko nie wystarczy samo powołanie się na prawdopodobieństwo wystąpienia wady decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a., ale w niniejszej sprawie w ogóle nie występują przesłanki dla wstrzymania wykonania decyzji znak [...] z dnia [...] maja 2003 r. na zasadzie art. 159 k.p.a., gdyż w ogóle nie zachodzi prawdopodobieństwo, że decyzja ta jest dotknięta wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a/ naruszenie art. 124 § 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy powołanej przez organ I instancji podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia w postaci ogólnego powołania art. 159 § 1 k.p.a. bez wskazania konkretnej przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a; b/ naruszenie art. 124 § 2 w zw. z art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia ograniczającego się jedynie do podania przepisów i orzecznictwa sądownictwa administracyjnego, bez wyjaśnienia przyczyn ich zastosowania i nie wskazania w uzasadnieniu postanowienia faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; c/ naruszenie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmowę przeprowadzenia dowodu, wnioskowanego pismem z dnia [...] października 2012 r., z opinii biegłego na okoliczność potrzeby suplementacji diety pierwiastkiem srebra oraz bezpieczeństwa stosowania preparatu [...] w szczególności jego akumulacji w organizmie oraz wydalania z organizmu pomimo, że opinia taka ma znaczenie dla sprawy i nie została stwierdzona innymi dowodami. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2012 r., wstrzymujące wykonanie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], mocą której zezwolono [...] Sp. z o.o. z/s w [...] na przywożenie z zagranicy i wprowadzanie do obrotu w kraju nowej żywności pn. Srebro koloidalne. Organ uznał, że w sprawie istnieje prawdopodobieństwo, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem w ocenie organu decyzja wydana została na podstawie art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia, mimo braku zaistnienia przesłanki koniecznej do wydania decyzji o treści jak w tej decyzji. Na wstępie podkreślić należy, że przesłankę wskazującą na zasadność wstrzymania wykonania decyzji dotkniętej nieważnością określa przepis art. 159 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazana norma wymienia tylko jedną przesłankę wstrzymania wykonania decyzji, jaką jest przypuszczalne istnienie wady powodującej nieważność decyzji. Musi więc być to wada mająca pewne cechy oczywistości jeszcze przed podjęciem czynności postępowania dowodowego, albo też ujawniająca taką cechę w trakcie trwania tych czynności. Oceniając zatem w tym aspekcie postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Sąd nie stwierdził, aby zostało ono wydane z naruszeniem prawa. Organ II instancji wyjaśnił bowiem, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo obarczenia decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] maja 2003 r. wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i w zaskarżonym postanowieniu wskazał w oparciu o jakie przesłanki uznał prawdopodobieństwo wadliwości wyżej powołanej decyzji. Utrwalone orzecznictwo sądowe w tym zakresie wskazuje, że do zastosowania przez organ administracji wymienionej w art. 159 § 1 k.p.a. instytucji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa (wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 1784/97 Lex nr 43142). Taka interpretacja terminu "prawdopodobieństwo", użytego w wyżej wymienionym przepisie, wynika nie tylko z konieczności indywidualizacji każdej sprawy, ale również z zabezpieczającego charakteru instytucji wstrzymania. Wstrzymując decyzję organ nie musi mieć pewności co do istnienia kwalifikowanego naruszenia prawa, wystarczy, gdy w powyższym zakresie poweźmie uzasadnione przypuszczenie. Podkreśla się również, że skoro celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej, by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji powinno zostać podjęte niezależnie od stopnia prawdopodobieństwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 73/06 Lex nr 351341). Zaznaczyć należy, że do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego art. 159 § 1 k.p.a. nie jest konieczne wykazanie przez organ, że decyzja jest wadliwa. Wyjaśnienie tej kwestii następuje bowiem dopiero w trakcie dalszego postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Innymi słowy, wydając postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji organ nie musi mieć pewności, że decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Wystarczy tu jedynie uzasadnione przypuszczenie (prawdopodobieństwo) wystąpienia takiej wady. Wskazać należy, że Główny Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podnosząc, że decyzja z dnia [...] maja 2003 r. wydana została na podstawie art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. z 2003 r., nr 63, poz. 634 ze zm.), zaś w świetle zebranego materiału dowodowego, a zwłaszcza wydanej wcześniej opinii Instytutu Żywności i Żywienia z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak [...] należy zbadać i rozważyć, czy decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W wydanym zaś postanowieniu wstrzymującym z urzędu wykonanie decyzji organ wskazał na okoliczności, w związku z którymi prawdopodobieństwo wystąpienia wadliwości decyzji wystąpiło. W ocenie Sądu okoliczności te należy uznać za wystarczające do zastosowania instytucji wstrzymania wykonania decyzji. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów k.p.a., zaś argumenty zawarte w skardze dotyczące właściwości srebra koloidowego nie mogą być wzięte pod uwagę, bowiem niniejsze postępowanie dotyczy jedynie oceny postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji, a nie samej decyzji. Na marginesie należy podnieść, że wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 159 § 1 k.p.a. nie przesądza o stwierdzeniu nieważności decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] maja 2003 r. Udowodnienie istnienia bądź nieistnienia kwalifikowanych wad postępowania w sprawie zezwolenia na przywożenie z zagranicy i wprowadzanie do obrotu w kraju nowej żywności pn. srebro koloidalne następuje w części postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie nadzoru. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r. jest zgodne z prawem. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.