VII SA/Wa 1980/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]czerwca 2012r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania M. i P. Ż. – uchyli decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nakazującą p.p. Ż. wykonanie robót polegających na doprowadzeniu kraty stalowej zamontowanej na klatce schodowej (drodze ewakuacyjnej) między XII a XIII kondygnacją budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]do stanu zgodnego z prawem poprzez zamontowanie klamki lub gałki w taki sposób, aby zapewniono dwa kierunki ewakuacji, w tym przez sąsiednią klatkę schodową i umorzył postępowanie. Organ wskazał, że podczas kontroli ustalono, iż na XII piętrze ww. budynku (kondygnacji XIII) znajduje się lokal nr 63. Część klatki schodowej nr II, stanowiącej drogę ewakuacyjną między XII a XIII kondygnacją budynku przedzielono kratą z prętów stalowych (szer. ok. 1,10m, wys. ok. 2,20m) zamykaną na zamek, jak wskazał inwestor, w październiku - listopadzie 2009 r. bez zgłoszenia. Postanowieniem PINB [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej o prawidłowości ww. robót budowlanych, a następnie wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. uwzględniając złożone przez inwestorów opinie. Po analizie opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu powiatowego. W opinii wskazuje się bowiem, że w ww. budynku zaplanowano połączenia między klatkami schodowymi I i II na kondygnacji 14, a między klatkami II i III na kondygnacji 12. Zgodnie z przepisami ppoż zachodzi konieczność zapewnienia każdej klatce przynajmniej dwóch dróg ewakuacyjnych. Ewakuacja z klatki schodowej nr II zapewniona jest tą klatką w dół oraz klatką nr III na kondygnacji XII. Nie ma więc konieczności zapewniania kolejnej - trzeciej drogi ewakuacyjnej przez klatkę nr I, co wiązałoby się z koniecznością otwarcia kraty od "dołu", czyli od kondygnacji XII. Kluczowym jest zapewnienie ewakuacji mieszkańcom klatki I (od "góry", czyli od kondygnacji XIII) przez klatkę II. Z opinii wynika, że "otwarcie kraty w czasie ewakuacji od strony kondygnacji 13 jest możliwe bez konieczności zastosowania dodatkowych urządzeń. Umożliwia to ewakuację ludzi z lokalu nr 63, a także z mieszkań z klatki schodowej nr I ". Rzeczoznawca podkreślił, że "sposób zamknięcia kraty powinien umożliwić jej otwarcie za pomocą klamki lub gałki przez osoby przechodzące z klatki schodowej I". Nie wskazał na konieczność zamontowania klamki lub gałki w taki sposób, aby zostały zapewnione dwa kierunki ewakuacji. Z uwagi na to, że krata otwiera się od kondygnacji XIII i XIV, możliwa jest ewakuacja mieszkańców klatki I przez klatkę II. Organ dodał, że dla zapewnienia ewakuacji ludzi z klatki I, krata na piętrze XIII (niebędąca przedmiotem tego postępowania) również musi pozostawać otwarta. W związku z powyższym organ stwierdził, że montaż przedmiotowej kraty nie narusza prawa budowlanego, w tym warunków techniczno- budowlanych. Następnie wyjaśnił przesłanki umorzenia postępowania i stwierdził, że skoro nie zachodziły podstawy obligujące organ do podjęcia czynności w trybie art. 51 zasadnym było umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (niezawiadomienie o terminie oględzin w dniu [...].03.2012 r.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inwestorzy brali udział w czynnościach kontrolnych [...].01.2010 r. (protokół nr [...]). Nadto pismem z dnia 27.03.2012 r. zostali poinformowani o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (w tym protokołem z dnia [...].03.2012 r.), a także o prawie składania oświadczeń. Dnia 12.04.2012 r. P. Ż. zapoznał się z aktami. Inwestorzy nie złożyli jednak dodatkowych wyjaśnień. Nie wykazali również w jaki sposób pozbawienie ich prawa udziału w oględzinach wpłynęło istotnie na wynik sprawy. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]", zarzucając naruszenie: 1. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na wybiórczym zebraniu materiału dowodowego, przez co nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nieustaleni komu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co mogło mieć wpływ na błędne przyjęcie, że nie zachodzi konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy 2. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie w sytuacji braku możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy (braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz braku możliwości uzyskania przez inwestora takiego oświadczenia od właściciela (skarżącej) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]). Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołując się na wskazane w petitum przepisy postępowania wywiodła, że ich naruszenie polegało na nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nieustaleniu komu przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co mogło mieć wpływ na błędne przyjęcie, że nie ma zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Podkreśliła, że inwestorzy nie otrzymali od skarżącej, jako właścicielki budynku, pozwolenia na zamontowanie kraty. Przytoczyła art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy i orzecznictwo, wskazując, że przepis ten winien mieć zastosowanie w sprawie, bowiem istniała konieczność doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem skarżącej obowiązek złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a i ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. W dalszej części skargi powołano wyrok WSA z dnia 7 października 2004 r., w sprawie IV SA 1121/03 (LEX nr 160769), w którym wskazano, że skoro inwestor nie zgłosił instalacji krat, jego działanie było ewidentną samowolą budowlaną. Jako inny przypadek niż określony w art. 48 działanie to objęte jest sankcją z art. 51 ustawy. O ile da się doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem, organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności naprawczych (art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy), natomiast w sytuacji braku możliwości likwidacji uchybień nakazuje całkowite usunięcie efektu samowolnych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1). Stanowisko zajęte przez organ jest trafne, bowiem braku zgłoszenia zamiaru instalacji krat nie mogą sanować czynności techniczne możliwe jedynie do nakazania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Bardziej prawidłowa winna być podstawa z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przywołany wyrok i tezy w nim zawarte winny mieć bezpośrednie przełożenie na niniejsze postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]", zakwestionowała decyzje organów obu instancji, wskazując na brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na montażu spornej kraty w związku z faktem, że inwestorzy nie przedstawili i nie mieli możliwości przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, wywodząc ten obowiązek z treści art. 30 ust. 1 pkt 3 lit a i ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy. W związku z powyższym przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, to jest w postępowaniu naprawczym, które znajduje zastosowanie do samowolnie wykonanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ustawy. Natomiast art. 30 ustawy dotyczy instytucji zgłoszenia stanowiącej substytut pozwolenia na budowę, przepis ten nie mógł mieć zatem zastosowania w kontrolowanej sprawie. Celem postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy wykonywane, bądź wykonane roboty budowlane odpowiadają przepisom prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy podjąć, aby doprowadzić je do zgodności z prawem. Przypadek opisany w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli możliwe jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wówczas postępowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie organ wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy tj. nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W drugim wydaje decyzję w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy orzekając o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. Jak wynika z akt sprawy, organ powiatowy wszczął postępowanie na żądanie skarżącej, następnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2010r. nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia dokumentacji technicznej, w celu wyjaśnienia, czy możliwa jest legalizacja przedmiotowej kraty, to jest w zakresie prawidłowości przeprowadzonych robót budowlanych oraz ich zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w dziale VI – Bezpieczeństwo Pożarowe. Do akt sprawy zostały złożone dwie opinie osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane - "Opinia techniczna wykonania i montażu kraty..." oraz opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Organ odwoławczy, na podstawie ww. opinii zasadnie zakwestionował stanowisko organu powiatowego, co do konieczności zamontowania w kracie klamki lub gałki w taki sposób, aby zapewniono dwa kierunki ewakuacji, zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi. Przypomnieć trzeba, że obowiązek zapewnienia z pomieszczeń co najmniej dwóch dróg ewakuacyjnych został określony w § 238 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w wersji obowiązującej od dnia 12 czerwca 2009r. W opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazuje się, że otwarcie kraty od strony XIII kondygnacji jest możliwe bez konieczności zastosowania dodatkowych urządzeń (str. 3), co z kolei umożliwia ewakuację ludzi z lokalu nr 63 oraz z klatki schodowej nr I. Z każdej z klatek zostały zapewnione dwie drogi ewakuacyjne. Z klatki schodowej nr I – jedna tą klatką w dół, druga poprzez otwarcie kraty od góry, czyli od kondygnacji XIII na klatkę sąsiednią nr II. Podobnie klatka schodowa nr II ma zapewnione dwie drogi ewakuacyjne – tą klatką w dół oraz przez przejście do klatki nr III na kondygnacji XII. W konsekwencji należało podzielić stanowisko organu II instancji, że nie było podstaw do nałożenia nakazu określonego w decyzji pierwszoistancyjnej. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że ustalenie braku przesłanek do kontynuowania postępowania legalizacyjnego z tego powodu, że roboty odpowiadają standardom i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do umorzenia postępowania. Przesłankę dla umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postępowania prowadzonego w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej. Zdaniem Sądu, organ II instancji w omawianej sytuacji winien wydać decyzję reformatoryjną, to jest uchylić decyzję organu I instancji i odmówić wydania nakazów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie mniej uchybienie to Sąd ocenił, jako pozostające bez wpływu na końcowy wynik sprawy, bowiem pomimo umorzenia postępowania, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił argumentację co do meritum sprawy, w której wskazał rzeczywiste powody zakończenia postępowania legalizacyjnego. Podobnie nie mogły być uwzględnione podnoszone przez skarżącą zarzuty dotyczące braku prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – jak już zostało wyjaśnione na wstępie – polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jednak na gruncie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku naruszenia prawa własności w wyniku wykonywanych samowolnie robót budowlanych strona może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym. Organ nadzoru budowlanego nie może zatem żądać od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ostatecznie w kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011r. , II OPS 2/1 (publ. ONSAiWSA 2011/2/22 oraz na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.) wskazując, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle przedstawionych rozważań, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ppsa.