VII SA/Wa 1982/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2008 r. sprawy ze skargi P. S. A. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. skargę oddala. Sygnatura akt VII SA/Wa 1982/07 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2006r. Gmina S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2006r., Nr [...] nakazującej Wójtowi Gminy S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu nad torami kolejowymi, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie S., gmina S., w terminie do [...] lipca 2006r. poprzez wykonanie robót budowlanych, szczegółowo opisanych w tej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja dotknięta jest wadami z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego powodującymi jej nieważność, została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa i skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] lipca 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071; z późn. zm., zwana dalej Kpa) stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2006r., nakazującej Wójtowi Gminy S. usunięcie, w terminie do dnia 31 lipca 2006r., stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym wiaduktu drogowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie S., gm. S. poprzez wykonanie robót budowlanych szczegółowo opisanych w decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy wiadukt drogowy, usytuowany na działce nr [...] w obrębie S., gm. S., znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym i niewątpliwe jest, że wymaga on wykonania robót budowlanych, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W tej sytuacji celowym było nakazanie wykonania szeregu robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie obiektu do należytego stanu technicznego. Jednakże zasadności nałożenia tego obowiązku na Wójta Gminy S. (jako właściciela bądź zarządcę wiaduktu) nie potwierdził zebrany w sprawie materiał dowodowy. Jak ustalił organ nadzoru działka nr [...], na której znajduje się wiadukt, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. S.A. w W. Natomiast droga gminna, znajdująca się na działce nr [...], kończy się w znacznej odległości od wiaduktu i nie łączy się z nim. Mając na uwadze te ustalenia organ I instancji stwierdził, że samo położenie wiaduktu w granicach Gminy S., nie dowodzi, że to gmina pozostaje właścicielem spornego wiaduktu lub w innej formie nim włada, co skutkowało stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. złożyły P. [...] SA. [...]. W uzasadnieniu strona odwołująca się wskazała na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego tj. tego czy Wójt Gminy S. jest właścicielem lub zarządcą wiaduktu. Stan prawny wiaduktu nie został wyjaśniony i dlatego nie można mówić, że decyzja jest nieważna bo została skierowana do osoby nie będącej stroną, gdyż właściwej strony jeszcze nie ustalono. Ponadto, strona odwołująca się podniosła, że obowiązek Gminy w zakresie utrzymania porządku na terenie gminy i zaspokojenia potrzeb mieszkańców wynika z przepisów ustawy. Skoro przedmiotowy wiadukt znajduje się na terenie Gminy S. - to sam fakt, że Wójt Gminy nie jest zarządcą wiaduktu nie przesądza o braku obowiązku w zakresie utrzymania drogi gminnej w należytym stanie. Natomiast argument, że użytkownikiem wieczystym działki, nad którą znajduje się wiadukt, jest P. S.A. nie niweluje ustawowych obowiązków Gminy. Obowiązek P. S.A. z tytułu użytkowania wieczystego działki dotyczy linii kolejowej biegnącej na działce. Natomiast wiadukt stanowi przedłużenie drogi biegnącej nad linią kolejową. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2007r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. [...] SA, [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2007r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skierowanie nakazu wydanego na podstawie art. 66 Prawa budowlanego z 1994r. do Wójta Gminy S., skutkowało wadą nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2006r., albowiem wójt jest jedynie organem gminy. Zdaniem organu odwoławczego decyzja winna być adresowana do podmiotu mającego przymiot strony, a ten ma gmina, jako jednostka samorządowa, a nie wójt jako organ. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że działka o nr ew. [...], na której jest zlokalizowany sporny wiadukt, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. S.A. w W. Natomiast działka o nr ew. [...] stanowiąca pas drogowy drogi gminnej kończy się przed wiaduktem i nie łączy się z nim, brak jest więc podstaw do uznania, iż wiadukt leży w ciągu drogi gminnej. Organ odwoławczy wskazał, że na powyższe kwestie związane ze stanem prawnym omawianej działki zwrócił uwagę również WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 18 maja 2006r., sygn. akt II SA/Sz 1320/05, wydanym w sprawie dotyczącej spornej inwestycji, a ustalenia te, na podstawie art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), są wiążące dla organów administracji publicznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P [...] SA, [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lipca 2007r. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 156 pkt 4 Kpa przez przyjęcie, że w sprawie zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2007r., podczas gdy organ ten wydał decyzję skierowaną do Wójta Gminy S. jako zarządcy prawidłowo stosując obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 19 ust. 1); - art. 7 Kpa przez nie uwzględnienie społecznego i słusznego interesu obywateli przez pozbawienie ich możliwości korzystania z bezpiecznych ciągów drogowych na terenie gminy; - art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych przez odmowę przyjęcia, że zarządcą drogi gminnej jest wójt mimo, że wynika to wprost z przepisu; - art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 66 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że zarządca nie ma obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości; - art. 7 ustawy o samorządzie gminnym przez pominięcie, że do zadań własnych gminy należy zaspakajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty i że potrzeby te obejmują w szczególności gminne drogi, ulice mosty place - a zatem obowiązkiem gminy jest odpowiednie dostosowanie dróg i mostów (wiaduktów) do potrzeb mieszkańców a zarządcą tych obiektów jest wójt. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie zaś art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestionowana decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym- nieważnościowym. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kpa jest szczególnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiając wzruszenie decyzji ostatecznych. Celem postępowania niewaźnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 Kpa i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej taką wadą. Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena zaistnienia przesłanki określonej w pkt 2 art. 156 § 1 Kpa, przewidującego jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wydanie jej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Przy czym przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu należy rozumieć takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce. Sąd podziela bowiem pogląd wyrażony przez organy, że kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2006r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 61 Prawa budowlanego. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w toku postępowania zwykłego nie wynikało bowiem, żeby Wójt Gminy S. był właścicielem bądź zarządcą wiaduktu, tak samo jak i w toku postępowania nieważnościowego nie potwierdziło się aby gmina jako osoba prawna była właścicielem lub zarządcą obiektu. Ta wadliwość powoduje również, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu wypełnia bowiem kolejną pozytywną przesłankę z art. 156 § 1 Kpa pkt 4 do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Adresat obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2006r. nie mieści się w katalogu podmiotów wskazanych w art. 61 Prawa budowlanego, który wymienia jedynie właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. W toku postępowania nieważnościowego ustalono, że działka nr [...], na której znajduje się przedmiotowy wiadukt, jest własnością Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym P. SA w W. Natomiast droga gminna, znajdująca się na działce nr [...], kończy się w znacznej odległości od wiaduktu i nie łączy się z nim. Skoro działka nr [...] stanowiąca pas drogowy drogi gminnej kończy się przed wiaduktem i nawet się z nim nie łączy, to niema podstawy do uznania, iż wiadukt leży w ciągu drogi gminnej. Samo położenie wiaduktu w granicach Gminy S., nie dowodzi, że to gmina pozostaje właścicielem spornego wiaduktu lub w innej formie nim włada. Nade wszystko jednak obowiązek nałożono nie na gminę tylko na organ gminy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt. IV SA 538/1997( LEX nr 48157) stwierdzono, że "skierowanie decyzji do organu osoby prawnej i oznaczenie tego organu jako strony postępowania (zamiast osoby prawnej) oraz nałożenie określonych nakazów i zakazów na ten organ jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną. W konsekwencji powoduje to, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa." Mając powyższe na uwadze należy przyjąć za trafny pogląd wyrażony z zaskarżonej decyzji, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 61 Prawa budowlanego, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 Kpa. Z tych względów zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku a skargę należało oddalić w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.