VII SA/Wa 1982/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 sierpnia 2022 r. nr 1328/2022 w przedmiocie nałożenie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę I. Postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.) nałożył na Miasto Stołeczne Warszawa jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 20.000 zł, w związku z niedopełnieniem obowiązków wynikających z decyzji PINB z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], nakazującej usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] (szczegółowo opisanych w 36 punktach). Wobec stwierdzenia niewykonania w całości nałożonych obowiązków, PINB wszczął postępowanie egzekucyjne, z zachowaniem obowiązków, przewidzianych w art. 15, art. 26 § 5 oraz art. 32 u.p.e.a., skutecznie doręczając 12 lutego 2021 r. upomnienie nr [...] z [...] lutego 2021 r. a następnie skutecznie doręczając 11 sierpnia 2021 r. tytuł wykonawczy nr [...] z [...] sierpnia 2021 r. Określenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę do zastosowania środka egzekucyjnego, nastąpiło w wyniku przeprowadzonych kontroli. Pomimo przedłużania terminu wykonania decyzji, nie stwierdzono realizacji w całości obowiązków z niej wynikających. Wobec zatem stwierdzenia faktu uchylania się przez Miasto Stołeczne Warszawa od wykonania w całości obowiązków nałożonych decyzją, pomimo upływu terminu, w którym egzekwowana decyzja stała się ostateczna i wymagalna, zaistniała konieczność zastosowania środka egzekucyjnego, w celu egzekucji środka o charakterze niepieniężnym. Organ zwrócił uwagę na charakter środka egzekucyjnego, podkreślając, że nie jest on karą, a formą nacisku, mającą na celu skuteczne skłonienie zobowiązanego do wykonania w całości wszystkich obowiązków określonych w decyzji. Grzywna, dla swej skuteczności, winna wywoływać u zobowiązanego odpowiednią dolegliwość, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. PINB uznał zatem, że w pełni uzasadnione będzie grzywny w wysokości 20.000 zł. Grzywna ta jest najmniej uciążliwym dla zobowiązanych środkiem egzekucyjnym spośród dostępnych w egzekucji obowiązków niepieniężnych, bowiem nie powoduje powstania po ich stronie żadnych dodatkowych kosztów, jak w przypadku zastosowania wykonania zastępczego. Ponadto, w razie wykonania ww. obowiązków w całości, grzywna w celu przymuszenia może podlegać zwrotowi albo umorzeniu. Jednocześnie organ wezwał zobowiązanego do uiszczenia grzywny oraz do wykonania wszystkich obowiązków określonych w decyzji. II. Po rozpatrzeniu zażalenia Miasta Stołecznego Warszawy - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] , Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z 5 sierpnia 2022 r. nr 1328/2022, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie PINB. Zdaniem organu odwoławczego, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że podmiot zobowiązany nie wykonał w całości obowiązku nałożonego decyzją PINB z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], co jest okolicznością niekwestionowaną. PINB miał zatem obowiązek nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. W ocenie MWINB kwota grzywny w wymiarze 20.000 zł ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę podmiotu zobowiązanego, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do całkowitego wykonania obowiązku we własnym zakresie. Kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanego odpowiednią dolegliwość, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Wysokość nałożonej kwoty wypełnia powyższe zadanie, zaś zarzuty zażalenia są niezasadne. Pomimo tego, że decyzja PINB z [...] sierpnia 2017 r. jest ostateczna, Zobowiązana nie wykonała w całości nałożonego obowiązku i nie został on uchylony ani zmieniony, pomimo, że był przedłużany termin na jego realizację. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Dopóki więc w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja organu powiatowego, organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Ponadto organ wskazał, że innym, poza grzywną, środkiem egzekucyjnym możliwym do zastosowania w niniejszej sprawie jest jedynie zastępcze wykonanie egzekwowanego obowiązku na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego. Grzywna jest środkiem przymusu, zmierzającym do wykonania nałożonego obowiązku i nie jest karą. Jest przy tym środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego, ponieważ obiektywnie powoduje mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje, z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia, zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także może samodzielnie negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu. Natomiast wykonanie zastępcze jest przeprowadzone przez podmiot zewnętrzny i w takim przypadku zobowiązany ma mniejsze możliwości decydowania w kwestii kosztów wykonania obowiązku, niż w przypadku samodzielnego zlecenia wykonania nakazanego obowiązku we własnym zakresie. III. Skargę na powyższe postanowienie MWINB wniosło Miasto Stołeczne Warszawa - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 6 § 1 u.p.e.a., poprzez uznanie, że skarżący uchyla się od wykonania ciążącego na nim obowiązku, w sytuacji gdy wykonał decyzję PINB nr [...] z [...].08.2017 r. w dużej części oraz wyłączył z użytkowania przedmiotowy budynek zabezpieczając go przed dostępem osób trzecich, a brak wykonania obowiązku w całości spowodowany jest koniecznością dochowania przewidzianych prawem procedur oraz brakiem środków finansowych niezbędnych do wykonania decyzji, 2. art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie na skarżącego grzywny w wysokości 20.000 zł, która to wysokość w realiach niniejszego postępowania nie jest uzasadniona okolicznościami sprawy i skutkuje jednocześnie uznaniem, że organ nie zastosował najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego - co doprowadziło jednocześnie do naruszenia art. 7 § 2 u.p.e.a., 3. art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności poprzez niezebranie oraz nieuwzględnienie całości materiału dowodowego oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów, na które powoływał się w zażaleniu do organu II instancji skarżący. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o kosztach postępowania. Skarżąca podniosła, że przeprowadzenie remontu obiektu wymaga opracowania dokumentacji technicznej oraz zabezpieczenia środków finansowych na realizację prac remontowych, o czym informowano PINB. Poinformowano także o wyłączeniu obiektu z użytkowania. Strona informowała o częściowym wykonaniu obowiązków w zakresie poszczególnych punktów decyzji PINB. Usunięcie pozostałych nieprawidłowości planowane jest do wykonania po otrzymaniu środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Ustawa nie wyjaśnia, jak należy interpretować pojęcie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 6 § 1 u.e.p.a. Odwołując się do wyroku NSA z 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II FSK 2600/19, strona wskazała, że w orzeczeniu tym zwrócono uwagę, że dokonując wykładni pojęcia "uchylanie się od wykonania obowiązku", należy uwzględnić subiektywne nastawienie zobowiązanego, rozmyślność, a więc i zamiar uchylania się od wykonania obowiązku. Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a. Ponadto świadomość uchylania się nie może być ustalana tylko i wyłącznie w oparciu o sam fakt upływu terminu wykonania obowiązku, otrzymania upomnienia, czy tytułu wykonawczego. Muszą zajść jeszcze dodatkowe przesłanki faktyczne, które by to świadome nastawienie zobowiązanego obrazowały. Ponadto treść omawianego przepisu mówi, że najpierw należy ustalić, czy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, a dopiero następnie wierzyciel (organ egzekucyjny) powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Co charakterystyczne, przepis ten nie mówi, że konsekwencją obowiązku powinno być zastosowanie środków egzekucyjnych, lecz mówi, że tą konsekwencją jest podjęcie czynności zmierzających do ich zastosowania. Taka łagodniejsza wykładnia art. 6 § 1 u.p.e.a. wynika z konieczności uwzględnienia w procesie wykładni przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasad naczelnych tego postępowania, do których zaliczyć należy zasadę zagrożenia. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II FSK 1705/12, gdzie stwierdzono, że "Tylko wówczas, gdy zobowiązany świadomie zmierza do niewykonania ciążącego na nim obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, można przypisać mu uchylanie się od jego wykonania w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a." Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] i jego działania nie mają i nigdy nie miały charakteru uchylania się od nałożonych obowiązków, a opóźnienia są wynikiem procedur formalno-prawnych oraz dostępności środków finansowych. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w całej sprawie, poza jakimkolwiek sporem, pozostaje okoliczność nałożenia decyzją PINB dla [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] obowiązków usunięcia stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Decyzja ta nałożyła wymienione w niej obowiązki na Miasto Stołeczne Warszawa i nadal pozostaje w obrocie prawnym, nie została uchylona, zmieniona co do samego obowiązku, czy też w inny sposób wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzja ta wprawdzie częściowo i dobrowolnie została przez zobowiązanego wykonana, jednakże nadal część istotnych robót nie została podjęta, pomimo przedłużenia terminu i wydania decyzji przed ponad 5-ciu lat. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy egzekucyjne podjęły wszystkie wymagane przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "akty staranności", warunkujące wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej obowiązku niepieniężnego, tj. wystawiono upomnienie, doręczając je zobowiązanemu, a także tytuł wykonawczy. Nie ma też sporu o to, że zobowiązanie Skarżącego ma charakter niepieniężny (wykonanie robót budowlanych), zaś organem właściwym zgodnie z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. jest PINB dla [...]. Tym samym Sąd zauważa, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W myśl zaś § 2 grzywnę nakłada się również wtedy, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b) u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym środkiem egzekucyjnym jest: - grzywna w celu przymuszenia, - wykonanie zastępcze, - odebranie rzeczy ruchomej, - odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, - przymus bezpośredni. Nie ma wątpliwości, że 3 ostatnio wymienione środki w ogóle nie mogły być brane pod uwagę w niniejszej sprawie, zatem wśród uprawnień organu egzekucyjnego pozostawała jedynie grzywna w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze. Słusznie w ocenie Sądu wskazano w kwestionowanych postanowieniach, że to właśnie grzywna jest pierwszym celowym środkiem jaki winien zostać zastosowany względem zobowiązanego, jako środek najmniej dolegliwy. Zasadą egzekucji administracyjnej jest właśnie stosowanie środków, które z jednej strony zapewnią wykonanie obowiązku, z drugiej zaś w jak najmniejszym stopniu będą odczuwalne dla zobowiązanego. Sąd nie ma zatem jakichkolwiek zastrzeżeń co do wyboru środka. Jest to najłagodniejszy sposób egzekwowania należności niepieniężnych, przy czym jeżeli Skarżący wykona swój obowiązek to może, co do zasady, liczyć na umorzenie grzywny lub jej częściowy zwrot w razie jej wcześniejszego wyegzekwowania. Zgodnie z kolei z art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. W § 4 tego przepisu ustawodawca wskazał, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. W związku z tym, że obowiązki nałożone na m.st. Warszawa są obowiązkami z zakresu Prawa budowlanego, grzywnę można było nałożyć tylko jednokrotnie. Warunkiem wszczęcia egzekucji i zastosowania środków przewidzianych w u.p.e.a. jest uchylanie się podmiotu zobowiązanego od wykonania obowiązku, co w niniejszej sprawie ma miejsce. Jakkolwiek wobec budynku podejmowane są przez Skarżącego działania mające na celu zrealizowanie obowiązku, jednakże nie są one ani wystarczające ani w pełni wypełniające wszystkie nałożone obowiązki, w tym czas trwania stanu niezgodności z prawem jest zbyt długi. Przypomnieć należy, że w sprawie chodzi o decyzję nakazową z 2017 roku, zatem upływ 5 lat i brak pełnego wykonania obowiązków, należy uznać za stan uchylania się od wykonania obowiązku, co w sprawie jest oczywiste. Wobec tego, że pomimo skutecznego doręczenia upomnienia, zobowiązany nadal nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku, mamy do czynienia ze zwłoką występującą po jego stronie, wymagającą reakcji państwa. Tym bardziej, że termin wykonania obowiązku był przedłużany. Sąd podziela uwagi organów, odnoszące się do wysokości nałożonej grzywny. Nie stanowi ona kary, lecz formę prawnego nacisku, mającą na celu skuteczne skłonienie zobowiązanego do realizacji obowiązku wynikającego z aktu administracyjnego. Grzywna, zwłaszcza zaś jej wysokość, musi uwzględniać zarówno jej jednostkową cechę jaką jest jednorazowość, a także budzić uzasadnione przekonanie, że jej nałożenie wywoła u zobowiązanego taką dolegliwość, która skłoni go do dobrowolnej realizacji egzekwowanego obowiązku w całości. Grzywnę w wysokości 20.000 zł należy uznać za celową oraz adekwatną do sytuacji, w której Skarżąca w istocie uchyla się od wykonania obowiązku, powołując się na długotrwałość procedur i konieczność pozyskania stosownej dokumentacji budowlanej, którą winna pozyskać w pierwszej kolejności. Sąd nie ma wątpliwości, że takie zachowanie Strony, która od wielu lat unika zrealizowania obowiązku, zasłaniając się w chwili obecnej procedurami i kosztami, niestety świadczy o zwłoce i spełnia przesłanki wszczęcia egzekucji i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Grzywna w takiej kwocie jak orzeczona oddaje w pełni zarówno zachowanie Strony, która będąc do tego zobowiązana, nie realizuje nałożonego na nią obowiązku w całości, zasłaniając się procedurami wyłaniania wykonawców, a także daje dużą szansę na zakończenie egzekucji już na tym etapie postępowania. Trafnie przy tym wskazuje się w orzecznictwie, że nakładając grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie powinien się kierować takimi okolicznościami jak możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego - patrz wyrok NSA z 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1148/04. Liczy się wpływ jaki wywrze grzywna na wykonanie obowiązku, przy czy nie może być to działanie niejako "na oślep" a celowane, nastawione na wykonanie obowiązku. Sąd nie podziela tym samym żadnego zarzutu skargi. Nie zachodzi z całą pewnością naruszenie art. 6 § 1 u.p.e.a. Fakt wykonania decyzji PINB z 2017 roku w części nie uzasadnia twierdzenia o bezprzedmiotowości egzekucji. Podobnie jak to, że brak wykonania obowiązku w całości powodowany jest potrzebą dochowania procedur wyłaniania wykonawców oraz brakiem środków finansowych. Własność pociąga za sobą nie tylko uprawnienia ale i obowiązki, w tym utrzymywania obiektu w należytym stanie. Nie zachodzi także naruszenie art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. Kwota grzywny odpowiada zarówno okolicznościom sprawy, w tym 5 letniemu wykonywaniu decyzji PINB, jak również uznać ją należy za adekwatną dla wywołania pożądanego skutku. Wbrew twierdzeniom skargi, organ zastosował najmniej uciążliwy środek egzekucyjny, zarówno w warstwie jego wyboru, jak i przyjętej kwoty, adekwatnej do poziomu niewykonania decyzji PINB i czasu jej niewykonywania w całości. Nie jest wreszcie zasadny zarzut naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Odniesienie się do zarzutów odwołania/zażalenia nie wymaga każdorazowego, punktowego ich omawiania. Za wystarczające należy uznać takie działanie organu, które przedstawia sposób rozumowania i przyjęte rozstrzygnięcie. Nie zachodzi przy tym sytuacja niewyjaśnienia "wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności poprzez niezebranie oraz nieuwzględnienie całości materiału dowodowego". Akta sprawy dokumentują cały proces wykonywania decyzji PINB i są wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Na marginesie, z uwagi na to, że nie jest to pierwsza tego rodzaju sprawa skarżącej rozpatrywana przez tutejszy Sąd, dostrzec należy charakter prawno-organizacyjny m.st. Warszawy, jego skomplikowaną strukturę oraz związanie normami prawnymi np. zamówień publicznych. Nie jest to jednak w stanie podważyć ciążącego od wielu lat obowiązku prawnego, który jest od wskazanych kwestii niezależny. Jak już zwrócono bowiem uwagę, skarżąca od wielu lat pozostaje w zwłoce z wykonaniem obowiązku, motywując to trudnościami finansowymi i procedurami. Tak długi upływ czasu był wystarczający dla wykonani obowiązku, nawet uwzględniając związanie normami prawnymi zamówień publicznych i konieczność gromadzenia środków. Tym samym rozpatrywaną skargę należało oddalić, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).