VII SA/Wa 1984/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. —Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku T. G. i Z. G. o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] ustalającego dla inwestora H. i J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000,00 złotych za budynek inwentarski znajdujący się na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], położony przy ul. [...] w W. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ustalił dla inwestorów – H. i J. K. opłatę legalizacyjną w kwocie 25 000 złotych za budynek inwentarski znajdujący się na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w W.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. G. i Z. G. na ww. postanowienie organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2012r. - umorzył postępowanie zażaleniowe, uznając, że żalący się nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Powyższe postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2012r. nr [...] zostało zaskarżone przez T. G i Z. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 marca 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 1460/12 oddalił skargę T. G. i Z. G. na ww. postanowienie. Wyrok ten, jest orzeczeniem prawomocnym od dnia [...] czerwca 2013r. Organ wojewódzki wskazał, iż w uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy uznał, że T. G. i Z. G. nie legitymują się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego złożenia zażalenia na postanowienie PINB [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Pismem z dnia [...] maja 2015r. T. G. o Z. G. wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia WINB z dnia [...] stycznia 2012r. Rozpatrując niniejszy wniosek organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2015r., powołał przepis art. 157 § 2 kpa, zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu oraz art. 61 a § 1 kpa. Gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego ( postanowienia lub decyzji), zainicjowane żądaniem wnioskodawcy, składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia lub decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie wniosku pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. A zatem rzeczą organu orzekającego w sprawie w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy osoby składające wniosek o stwierdzenie nieważności są do złożenia takiego wniosku uprawnione. Ustalenie natomiast przez organ braku interesu prawnego (bez względu na to czy istnieje interes faktyczny u osób składających wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia lub decyzji) powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie na wniosek nielegitymowanych do tego podmiotów. Organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia organu powiatowego nr [...] pochodzi od T. G. i Z. G., którzy jak to zostało stwierdzone w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. nr [...] i przesądzone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2013r. - nie legitymują się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...]. W tych okolicznościach [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż skoro ww. osoby nie posiadały niezbędnej legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia zwykłego środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...], to tym samym nie są one uprawnione do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...]. Na koniec w uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, iż poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia [...] marca 2013r. jest związany, bowiem orzeczenie to funkcjonuje w obrocie prawnym jako orzeczenie prawomocne, czyli nadal obowiązujące na gruncie przedmiotowej sprawy administracyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia T. G. i Z. G. na ww. postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2015r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając ww. postanowienie organ wskazał, iż przepis art. 61 § 1 kpa dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z przyczynami o charakterze podmiotowymi mamy do czynienia m.in. wtedy, gdy żądanie złoży podmiot nie posiadający przymiotu strony w sprawie lub strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności właściwy organ administracji zobowiązany jest na wstępie zbadać, czy wnioskodawca posiada status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy podkreślił, że T. i Z. G. nie posiadali interesu prawnego uprawiającego do skutecznego złożenia zażalenia na postanowienie PINB [...] z dnia [...] stycznia 2012r. Przytoczył argumentację wskazaną w wyroku z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1460/12. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie dotyczące opłaty legalizacyjnej budynku inwentarskiego nie dotyczy interesu prawnego T. i Z. G., albowiem postanowienie PINB [...] z dnia [...] stycznia 2012r., nie rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach oraz nie wpływa na ich prawa i obowiązki. Organ II instancji podał, iż skarżący są zainteresowani stwierdzeniem nieważności postanowienia PINB [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nie mogą jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, co wskazuje, że mają oni w sprawie wyłącznie interes faktyczny Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Budowlanego zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r., znak: [...] wnieśli T. G. i Z. G. wnosząc o stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie uznając, iż zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 7 w związku z art. 80 kpa. Skarżący nie zgadzają się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, który powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1460/12 oddalający skargę T. G. i Z. G. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] maja 2012r. uznając, iż skarżący nie są stronami w postępowaniu dotyczącym opłaty legalizacyjnej budynku inwentarskiego. Skarżący podnieśli, iż postępowanie nadzwyczajne nie jest postępowaniem tożsamym z postępowaniem legalizacyjnym. Zdaniem skarżących wadliwym jest zbadanie przez organ przymiotu strony jedynie w kontekście przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i odniesienie się tylko do kwestii odległości, w jakiej znajdują się nieruchomości będące własnością skarżącego od przedmiotowej inwestycji. Skarżący podkreślili, iż organ pominął fakt, że postanowienie PINB [...] z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] zostało wydane w czasie obowiązywania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], która została unieważniona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] w postępowaniu z udziałem T. G. i Z. G. oraz w czasie obowiązywania decyzji [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] wydanej z udziałem Z. G. w odniesieniu do której przed GINB toczy się postępowanie o jej unieważnienie. Skarżący podnieśli także, iż nie uniemożliwiono im czynnego udziału w postępowaniu poprzez: 1) nie udostępnienie wszystkich akt sprawy, 2) uniemożliwienie udziału w oględzinach z powodu zakazania im przez właściciela wstępu na teren działki nr ewid. [...] przy ul. [...] i uczestniczenia w oględzinach obiektów będących przedmiotem oględzin, 3) nie uwzględnienie jako dowodu wyjaśnień, zdjęć lotniczych i satelitarnych przesłanych do organu nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...]. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi. Ten tryb postępowania umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Według natomiast art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Podstawą prawną orzeczenia organu wydającego postanowienie pierwszoinstancyjne, był przepis art. 61 a k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje, że orzec można o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia, m.in. wtedy, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy, iż w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bowiem skarżący żądający wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiadają przymiotu strony. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać należy, iż T. G. i Z. G. nie posiadali interesu prawnego uprawniającego do skutecznego złożenia zażalenia na postanowienie PINB [...] z dnia [...] stycznia 2012r., nr [...]. Kwestia ta została stwierdzona w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012r. nr [...]. W prawomocnym wyroku z dnia [...] marca 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 1460/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaś przesądził, że skarżący nie legitymują się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego złożenia zażalenia na postanowienie PINB [...] nr [...]. W powyższym wyroku Sąd wskazał, iż z analizy akt postępowania wynika, że T. G. nie dysponuje tytułem prawnym w stosunku do żadnej z nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w W., na której znajduje się budynek inwentarski objęty postępowaniem legalizacyjnym w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił również, że "W związku jednak z faktem, że budynek inwentarski objęty postępowaniem legalizacyjnym, znajdujący się na terenie działki nr ewid. [...] znajduje się w dużym oddaleniu względem granicy z działkami należącymi do Z. G. uznać należy, że Z. G. nie posiada interesu w rozumieniu art. 28 Kpa, który uprawniałby go do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie". Powyższe prawomocne orzeczenie Sądu jest wiążące w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 170 i 171 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Natomiast ocena prawa zawarta w wyroku traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Moc wiążąca wyroku sądowego oznacza ,że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, przy czym, gdy kwestia ta pojawia się w kolejnym postępowaniu, nie może być już ona poddana odrębnemu badaniu. Inne sądy i inne organy państwowe musza brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnych orzeczeń sądowych funkcjonujących w obrocie prawnym. Oznacza to, że wobec faktu, iż skarżący nie byli stroną postępowania w sprawie wniesienia zażalenia na postanowienie organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej za budynek inwentarski, to tym samym jak wynika z okoliczności sprawy, powołanych przez nich argumentów i przepisów prawa materialnego nie wykazali posiadania interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia organu powiatowego z dnia [...] stycznia 2012r nr [...]. Mając powyższe na uwadze, prawidłowo organ stwierdził, że postępowanie dotyczące opłaty legalizacyjnej budynku inwentarskiego nie dotyczy interesu prawnego skarżących, albowiem postanowienie PINB [...] z dnia [...] stycznia 2012r. nie rozstrzyga o ich prawach i obowiązkach oraz nie wpływa na ich prawa i obowiązki. Skarżący zatem są zainteresowani stwierdzeniem nieważności postanowienia PINB [...] z dnia [...] stycznia 2012r. nie mogą jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, co wskazuje, że mają oni w sprawie jedynie wyłącznie interes faktyczny. W tym stanie rzeczy należało skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.