VII SA/Wa 1984/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Z. S. w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] dotyczącego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Centrum Medyczne Z. Sp. z o.o. przy ul. K.[...] w B. Organ ustalił, że wnioskiem z dnia 14 grudnia 20110 r. NZOZ Centrum Medyczne "Z." Sp. z o.o. z siedzibą w B. wniósł o przeprowadzenie kontroli w związku z dopuszczeniem do użytkowania I etapu inwestycji pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania pawilonu usługowego "P." na przychodnię lekarza podstawowej opieki zdrowotnej zlokalizowaną w B. przy ul. K. [...]". W dniu [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. przeprowadził kontrolę części pomieszczeń istniejącego budynku dotychczas używanego jako pizzeria w związku ze zmianą sposobu użytkowania na przychodnię lekarza podstawowej opieki zdrowotnej. Wobec ustaleń kontroli w dniu [...] grudnia 20101 r. wydano: - opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D., w której nie zgłoszono sprzeciwu wobec planowanego użytkowania I etapu inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania pawilonu usługowego "P." na przychodnię lekarza podstawowej opieki zdrowotnej" w B. przy ul. K. [...], - postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. stwierdzające, że pomieszczenia i urządzenia NZOZ Centrum Medycznego "Z." Sp. z o.o. w B. przy ul. K. [...] w pełnym zakresie spełniają warunki określone rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań jakimi powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Ponadto w związku z realizacją inwestycji NZOZ Centrum Medyczne "Z." uzyskał decyzję Starosty [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą: "Rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania pawilonu usługowego "P." na przychodnię lekarza podstawowej opieki zdrowotnej". Wnioskiem z dnia 29 marca 2017 r. Z. S. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r. zarzucając rażące naruszenie prawa. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. działając na podstawie art. 61a Kpa orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zostało ono wydane na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakimi powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2006 r. Nr 213, poz. 1568 ze zm.) oraz z § 10 ust. 2 pkt 3e) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 169, poz. 1781), z którego wynikała konieczność uzyskania takiego postanowienia. Podniósł, że wydawane w 2010 r. przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej postanowienia miały charakter opinii sanitarnych, od których nie przysługiwało zażalenie, tym samym nie jest dopuszczalne zastosowanie do tego postanowienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego. Wszczęcie takiego postępowania stanowiłoby rażące naruszenie art. 126 Kpa. W skardze na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego Z. S. zarzucił wydanie go w rażącej sprzeczności ze stanem faktycznym oraz obowiązującymi przepisami prawa. W obszernym uzasadnieniu skargi zasadniczo zakwestionował prawidłowość całego postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania pawilonu usługowego "pizzeria" na przychodnię lekarza podstawowej opieki zdrowotnej znajdującego się w B. przy ul. K. [...] podnosząc, że zmiana sposobu użytkowania dotyczyć może jedynie obiektu już istniejącego, zaś w przedmiotowej sprawie warunkiem dla dokonania tej zmiany była rozbudowa obiektu. Wyjaśnił, że zarówno zaskarżone postanowienie jaki i opinia sanitarna Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia 20 grudnia 2010 r. zostały wydane dwa dni przed rozpoczęciem rzeczywistych robót budowlanych w obiekcie przy ul. K. [...] w B. polegających na wyburzeniu i rozbiórce w istniejącej części budynku, w związku z czym wydana opinia i postanowienie dotyczyły "wersji istniejącej na tylko na stronach projektu budowlanego, a nie rzeczywistego stanu". Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie było głównym celem podjętych działań przez osoby reprezentujące NZOZ Centrum Medyczne "Z.", ponieważ na jego podstawie doszło już w dniu 21 grudnia 2010 r. do rejestracji w Urzędzie Wojewódzkim w K. poradni zdrowia przy ul. K. [...], która "istniała jedynie na papierze jako przyszłe zamierzenie budowlane". Skutkowało to tym, że na podstawie decyzji Wojewody [...] dokonano wpisu do rejestru zakładu opieki zdrowotnej, nieistniejącego podmiotu medycznego, a decyzja ta posłużyła w konsekwencji do złożenia wniosku do NFZ o zakontraktowanie świadczeń zdrowotnych pod adresem, pod którym w rzeczywistości nie można było ich realizować ze względu na zagrożenie dla życia i zdrowia pacjentów, ponieważ w obiekcie tym toczyły się wówczas roboty budowlane. Skarżący wskazał, że bezspornie decyzja o zmianie sposobu użytkowania została wydana przez PINB w B. w dniu [...] sierpnia 2011 r., zatem dopiero po tej dacie Powiatowy Inspektor Sanitarny w D. miał prawo wydać postanowienie stanowiące podstawę do rejestracji obiektu w rejestrze Wojewody [...] jako poradni zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2017 r., odmawiające wszczęcia postępowania - na wniosek - w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczącego NZOZ Centrum Medyczne "Z." Sp. z o.o. przy ul. K. [...] w B.. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego wystąpił skarżący – Z. S., kwestionując w piśmie z dnia 29 marca 2017 r., wskazane powyżej postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] grudnia 2010 r. Tym ostatnim organ powiatowy, po rozpoznaniu wniosku NZOZ Centrum Medyczne "Z." Sp. z o.o. z siedzibą w B. o wydanie opinii o spełnieniu wymagań fachowych i sanitarnych – celem uzyskania wpisu do rejestru zakładów opieki zdrowotnej, działając na podstawie § 10 ust. 2 pkt 3e) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 169, poz. 1781) stwierdził, że pomieszczenia i urządzenia NZOZ Centrum Medyczne "Z." Sp. z o.o. w B. przy ul. K. [...], w pełnym zakresie spełniają odnośne warunki. Prawidłowo w tej sytuacji (w obu instancjach) przyjęto, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jeszcze nie uruchamia postępowania w tym trybie; konieczne jest bowiem zbadanie przez właściwy organ, czy wniosek ten może spowodować wszczęcie postępowania, a to sprowadza się do oceny (na etapie wstępnym – przed formalnym uruchomieniem postępowania), czy nie zachodzą żadne przeszkody natury podmiotowej lub przedmiotowej, uniemożliwiające prowadzenie takiego postępowania. Prawidłowo także w kwestii przedmiotowej w sprawie wskazano, że zasadnicze znaczenie w tej materii ma to, że kwestionowane postanowienie zapadło w dniu [...] grudnia 2010 r. w oparciu o powołane wyżej przepisy. Dokonując oceny w tym zakresie organy orzekające zgodnie wskazały, że objęte żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D. z dnia [...] grudnia 2010 r. dotyczące NZOZ Centrum Medyczne "Z." Sp. z o.o. przy ul. K. [...] w B., nie było w obowiązującym wówczas stanie prawnym zaskarżalne, a to ma znaczenie wobec treści art. 126 Kpa. Przyjęły w efekcie, że skoro wniosek dotyczy postanowienia niezaskarżalnego (a obowiązujący stan prawny wyklucza możliwość wszczęcia w stosunku do takiego orzeczenia trybu nieważnościowego), to okoliczności sprawy uzasadniają zastosowanie art. 61a § 1 Kpa, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ocenę tę należy w pełni podzielić. I tak, zważyć należy, że rację mają organy wskazując, że w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania kontrolowanego postanowienia, tj. na dzień 20 grudnia 2010 r., na postanowienia wydane na podstawie § 10 ust. 2 pkt 3e) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 lipca 2004 r. w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej nie przysługiwało zażalenie. Rozporządzenie to określało dane objęte wpisem do rejestru zakładów opieki zdrowotnej i tryb dokonywania w nim wpisów, zmian wpisów oraz wykreśleń. W rejestrze wpisuje się dane komórek organizacyjnych zakładu i ich profile medyczne, między innymi: nazwę komórki organizacyjnej, datę rozpoczęcia działalności przez komórkę organizacyjną, datę zakończenia działalności komórki organizacyjnej. Podstawę wydania decyzji administracyjnej o wpisie, odmowie lub skreśleniu z rejestru stanowi wniosek o wpis zakładu do rejestru, wpis zmian w rejestrze, wykreślenie zakładu z rejestru. Wniosek o wpis zakładu do rejestru składał kierownik zakładu, który do wniosku dołączał dokumenty stanowiące podstawę wpisu. Jednym z takich dokumentów zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 3e) rozporządzenia w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej było postanowienie Państwowej Inspekcji Sanitarnej o spełnieniu wymagań fachowych i sanitarnych, jakimi powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia zakładu. Żaden przepis powołanego rozporządzenia (ani żaden inny przepis prawa materialnego czy Kpa), w stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania kontrolowanego postanowienia, tj. na dzień [...] grudnia 2010 r., nie zawierał normy prawnej, która uprawniałaby adresata tego postanowienia do wniesienia zażalenia. Postanowienie to, z woli ustawodawcy, nie było wówczas zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Nie stanowił takiej podstawy w ocenie Sądu także art. 106 § 1 i 5 Kpa bowiem nie było to postanowienie wydane w ramach tzw. współdziałania organów administracji przy załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej i "na wniosek" organu właściwego do wydania decyzji. O zajęcie stanowiska wystąpiła bowiem strona postępowania, a nie organ je prowadzący. W konsekwencji, możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstawała dopiero wówczas, gdy NZOZ Centrum Medyczne "Z." Sp. z o.o. w B. uzyskało decyzję Wojewody [...] o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowotnej. Przy czym podkreślić należy, że zakwestionowanie postanowienia przez skarżącego byłoby możliwe jedynie w sytuacji ustalenia, że jest on stroną postępowania administracyjnego dotyczącego wpisu zakładu do rejestru oraz stwierdzającego spełnienie przez pomieszczenia lokalu przy ul. K. [...] w B. warunków rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 listopada 2006 r. w sprawie wymagań, jakimi powinny odpowiadać pod względem fachowym i sanitarnym pomieszczenia i urządzenia zakładu opieki zdrowotnej. Natomiast z regulacji zawartej w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) oraz w wydanym na podstawie zawartego w niej upoważnienia, rozporządzenia w sprawie rejestru zakładów opieki zdrowotnej obowiązujących w dacie wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r., wynika że instytucja wpisu do rejestru, jego zmian oraz wykreślenia z rejestru dotyczyła tylko postępowania pomiędzy podmiotem, który ma być wpisany czy wykreślony lub, co do którego ma nastąpić zmiana wpisu, a organem administracyjnym prowadzącym rejestr (zob. w szczególności art. 13 i 14 ustawy oraz § 7 rozporządzenia). Taka konstrukcja instytucji wpisu i jego modyfikacji powodowała, że fakt dokonania wpisu /wpisu zmieniającego/ wykreślenia wywoływał skutki prawne wobec podmiotu, którego dany wpis dotyczył. Innymi słowy skoro wpis dotyczył tylko podmiotu wpisanego, to nie mógł wpływać i nie wpływał na prawa i obowiązki innych podmiotów. Jednocześnie zauważyć trzeba, że przepis art. 141 Kpa stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi oraz, że art. 126 Kpa wyklucza możliwość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie. Zgodnie bowiem z jego treścią, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. W efekcie z powyższego wynika, że nie każdy akt administracyjny może być objęty postępowaniem nieważnościowym, tego rodzaju postępowanie nadzwyczajne może być prowadzone w stosunku do decyzji, czy zaskarżalnego postanowienia (czy też postanowienia z art. 134 Kpa), nie może być natomiast skutecznie wszczęte w stosunku do postanowienia, od którego nie przysługuje zażalenie. W sytuacji więc, gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania - wobec postanowienia niezaskarżalnego - wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie cyt. art. 61a § 1 Kpa. Skoro bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, prowadzonego w trybie art. 156 § 1 Kpa może być tylko decyzja administracyjna lub określone rodzaje postanowień, to żądanie stwierdzenia nieważności w tym trybie innego rodzaju postanowienia (w tym niezaskarżalnego), należy uznać za niedopuszczalne. W konsekwencji, postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności nie może być wszczęte, co oznacza, że została spełniona w takim przypadku przesłanka warunkująca zastosowanie ww. art. 61a § 1 Kodeksu. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy nie narusza prawa. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji