VII SA/Wa 1984/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal sędzia WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Sp.k. z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 4 czerwca 2025 r. znak: ZN.WOD.4351.21.2025.3.AB w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ"), postanowieniem z dnia 4 czerwca 2025 r., znak: ZN.WOD.4351.21.2025.3.AB, działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320, z późn. zm., dalej jako: "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez R. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w M. (dalej także: "Spółka", "Skarżąca") – orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] lutego 2025 r., znak [...], wydanego z jego upoważnienia przez Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu magazynowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe, na terenie działki nr [...] obręb ewid. [...], gmina S. Do wydania postanowienia GDDKiA doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. Pismem z [...] stycznia 2025 r., znak: [...], Burmistrz S., działając w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., wystąpił do GDDKiA, jako zarządcy drogi krajowej nr [...], z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu magazynowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe, na terenie działki nr [...] obręb ewid. [...], gm. S. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z [...] lutego 2025 r., znak: [...], Dyrektor Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Spółka, będąca inwestorem zamierzenia, złożyła w przepisanym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zawiadomieniem z 6 maja 2025 r., znak: ZN.WOD.4351.21.2025.2.AB, GDDKiA na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. poinformował Spółkę o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz złożenia końcowego oświadczenia w sprawie. Z powyższego prawa strona skorzystała zapoznając się z aktami sprawy drogą mailową 27 maja 2025 r. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu wniosku Spółki, GDDKiA wspomnianym na wstępie postanowieniem z 4 czerwca 2025 r., znak: ZN.WOD.4351.21.2025.3.AB, utrzymał w mocy orzeczenie z [...] lutego 2025 r., znak [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia GDDKiA przywołał w pierwszej kolejności przepisy u.p.z.p. mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Dalej wyjaśnił, że jako zarządca drogi zobowiązany był dokonać analizy zapisów projektu decyzji o warunkach zabudowy w granicach swojej właściwości i ocenić ich zgodność z przepisami stanowiącymi podstawę jego działania, tj. przepisami ustawy o drogach publicznych wraz z przepisami wykonawczymi. Podkreślił, że przedmiotem zainteresowania zarządcy drogi są w tym przypadku kwestie zachowania warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze publicznej, przy której ma powstać projektowana inwestycja, tj. wpływ tej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego na zarządzanej przez niego drodze. Następnie organ zaznaczył, że droga krajowa nr [...], na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 7 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 kwietnia 2025 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Przypomniał, że art. 4 pkt 21 u.d.p. definiuje pojęcie "ochrona drogi" jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Natomiast przepis § 11 rozporządzenia technicznego wprowadził rozdzielenie dróg ze względu na klasy, oznaczając odpowiednio symbolem literowym lub opisowo: 1) A - autostrada; 2) S - ekspresowa; 3) GP - główna ruchu przyspieszonego; 4) G - główna; 5) Z - zbiorcza; 6) L - lokalna; 7) D - dojazdowa. Tak więc droga krajowa klasy GP usytuowana jest wysoko w hierarchii dróg publicznych, które muszą spełniać surowe warunki techniczno- użytkowe aby pełnić swoją funkcję, w odróżnieniu od dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej. GDDKiA zauważył, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w dwóch aspektach: odległości tej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej (art. 43 ust. 1 u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Oceniając sprawę w zakresie pierwszego aspektu organ w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty (mapa zasadnicza w skali 1:1000, załączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy, podgląd w systemie Geoportal.pl) ustalił, że w otoczeniu analizowanej nieruchomości nie mamy do czynienia z terenem zabudowy, gdyż nie dominują na nim obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. W takim przypadku (poza terenem zabudowy), określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. minimalna odległość projektowanych obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni powinna wynosić dla drogi krajowej minimum 25,00 m. Tymczasem, GDDKiA dostrzegł, że w ust. 4 pkt 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy zamieszczono zapis, zgodnie z którym, tu cyt.: "linia zabudowy - nie ustala się". Natomiast we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazano, że linia zabudowy nie została wyznaczona ze względu na to, iż wnioskodawca nie zamierza przeprowadzać żadnych zmian zagospodarowania terenu swojej nieruchomości w obszarze do 25 m od drogi krajowej nr [...]. Odnosząc się do powyższego GDDKiA wyjaśnił, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obowiązkowe jest wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony tej drogi uwzględniającej minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, o jakich mowa w art. 43 ust. 1 u.d.p. W decyzji o warunkach zabudowy nie ustala się - co do zasady szczegółowej lokalizacji inwestycji, lecz określa się linie rozgraniczające teren inwestycji posadowionej na działce, która przylega do pasa drogowego. To właśnie ta okoliczność determinuje konieczność wystąpienia przez wójta do właściwego zarządcy drogi o uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzenie natomiast przez ww. organ uzgodnieniowy braku wyznaczenia w projekcie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ww. drogi krajowej, uniemożliwia mu dokonanie sprawdzenia, czy przy ustalaniu tych warunków zachowano odległości określone w art. 43 ust. 1 u.d.p. Powyższe obliguje ten organ do odmowy uzgodnienia przedstawionego projektu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2329/20, publ. CBOSA). Analizując drugi aspekt uzgodnienia przez pryzmat art. 35 ust. 3 u.d.p. GDDKiA podkreślił, że włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd. Jak wskazano w ust. 7 pkt 1 przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, tu cyt.: "obsługa komunikacyjna - z drogi publicznej gminnej nr [...] o nr ewid. działki [...]". Organ dostrzegł, że jak wynika z informacji zamieszczonych w Banku Danych Drogowych, droga znajdująca się na działce nr [...] posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd w km 277+330, strona lewa. Zjazd ten posiada nawierzchnię mineralno-asfaltową. W tym miejscu organ podkreślił, że połączenie dróg publicznych powinno nastąpić poprzez skrzyżowanie, a nie zjazd, co wynika m.in. z definicji skrzyżowania zawartego w art. 4 pkt 9 u.d.p. Według GDDKiA, istnienia skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] nie potwierdzają natomiast informacje zawarte m.in. w Banku Danych Drogowych czy dokumencie stałej organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...]. W związku z powyższym GDDKiA uznał, że dla zapewnienia bezpiecznego skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową nr [...] konieczne jest dostosowanie połączenia drogi krajowej nr [...] z drogą gminną nr [...] do parametrów skrzyżowania. Organ stwierdził, że planowana inwestycja polegająca na budowie placu magazynowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe, na terenie działki nr [...] obręb ewid. [...], gm. S., będzie wiązała się ze zwiększonym ruchem pojazdów w związku z jej realizacją oraz działalnością prowadzoną na działce nr [...]. Powyższe wpłynie negatywie na bezpieczeństwo ruchu drogowego na połączeniu drogi krajowej nr [...] z droga gminną nr [...]. GDDKiA nadmienił, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku przenosi bardzo duże natężenie ruchu drogowego, które zgodnie z przeprowadzonym w 2020/2021 r. Generalnym Pomiarem Ruchu wynosiło 14 848 poj./dobę, przy pełnej strukturze rodzajowej pojazdów silnikowych: motocykle, samochody osobowe i mikrobusy, lekkie samochody ciężarowe (dostawcze), samochody ciężarowe (z przyczepami i bez), autobusy, ciągniki rolnicze i rowery). Ustosunkowując się do argumentów Spółki, w których podniesiono, że postanowieniem z 28 kwietnia 2023 r. znak: O/BY.Z-3.4351.6.2023.AP, uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie budynku garażowego dla podnośników, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], obręb [...], gm. S., GDDKiA wyjaśnił, że wskazane rozstrzygnięcie nie stanowi przeszkody, by przy uzgadnianiu nowego projektu decyzji o warunkach zabudowy, organ mógł wydać odmienne rozstrzygnięcie w oparciu o istniejący stan faktyczny. Organ wskazał, że incydentalne wydanie pozytywnego postanowienia dla terenu działki nr [...], nie oznacza wyłączenia odmiennego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy jest to skutkiem prawidłowo dokonanej oceny stanu faktycznego, bazującej na właściwym materiale dowodowym. GDDKiA odniósł się również do twierdzeń Spółki, że konstrukcja skrzyżowania drogi gminnej nr [...] z drogą krajową nr [...], jak i same jego parametry techniczne odpowiadają potrzebom wnioskodawcy i są dostosowane do charakteru prowadzonej przez niego działalności gospodarczej, a dane przedstawione przez organ nie odpowiadają aktualnym parametrom drogi gminnej nr [...]. Ponadto w miejscu skrzyżowania jest drogowe oznakowanie poziome. W tej kwestii GDDKiA zauważył, że jak wynika z fotografii załączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz dokumentu stałej organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...] [...] w miejscu połączenia drogi gminnej nr [...] z drogą krajową nr [...] występuje znak poziomy P-7a, tj. "linia krawędziowa przerywana", która została tu zastosowana do oznaczenia zjazdu. Nie istnieje w tym miejscu żaden znak poziomy, jak również pionowy, który potwierdzałby występowanie skrzyżowania. Połączenie drogi gminnej nr [...] z drogą krajową nr [...] nie spełnia przy tym parametrów właściwych dla skrzyżowania, gdyż nie zostało wykonane zgodnie z "Wytycznymi projektowania skrzyżowań drogowych. Wzorcach i standardach rekomendowanych przez Ministra właściwego ds. transportu (WR-D-31)". Poza tym zdaniem organu, zdjęcia przedstawione przez stronę potwierdzają, że omawiany zjazd posiada nawierzchnię mineralno-asfaltową, a droga gminna nr [...] jest drogą nieutwardzoną. A zatem dane organu znajdują potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy. Organ ponownie zaznaczył, że połączenie dwóch dróg publicznych powinno zapewnić skrzyżowanie, dlatego obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji w sposób przedstawiony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy wymaga budowy skrzyżowania o parametrach dostosowanych do pojazdu miarodajnego, warunków ruchu i przewidzianego natężenia ruchu z uwzględnieniem ruchu pieszego i rowerowego. Organ podkreślił przy tym, że przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. należy interpretować nie tylko w zakresie ew. bezpośredniego dostępu do drogi, ale bardziej jako weryfikację możliwości bezpiecznego przeniesienia ruchu na drodze spowodowanego planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. W tym aspekcie organ ocenił, że obecnie istniejący układ - połączenie dróg: krajowej i gminnej nie zapewnia możliwości prawidłowej i bezpiecznej z punktu widzenia warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego obsługi planowanego obiektu budowlanego. Istniejący zjazd powstał w innym stanie faktycznym i prawnym i obecnie jego parametry nie spełniają obowiązujących w tym zakresie przepisów. Stąd konieczność przebudowy, dostosowania do nowych potrzeb wynikających z realizacji planowanej inwestycji, istniejącego powiązania ww. publicznej drogi gminnej nr [...] z drogą krajową nr [...]. Końcowo organ wyjaśnił, że odmowa uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy nie zamyka wnioskodawcy możliwości zwrócenia się do Oddziału GDDKiA w B. celem wskazania jak dokładnie należy przebudować połączenie drogi gminnej nr [...] z drogą krajową nr [...]. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do tutejszego Sądu. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym niedokonanie analizy wpływu obsługi komunikacyjnej działki o numerze [...] (obręb: [...]) z istniejącym zjazdem z drogi krajowej nr [...] na bezpieczeństwo ruchu drogowego (co stanowi główną przesłankę uzgodnienia), niewskazanie na podstawie jakich dowodów poczynione zostały poszczególne ustalenia faktycznie przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, nieustosunkowanie się przez organ do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także przyjęcie, iż organ prawidłowo oraz wyczerpująco przeprowadził postępowanie dowodowe, podczas gdy faktycznie nie została dokonana ocena koherentności prowadzonego postępowania dowodowego; b) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oparciu orzeczenia o wybiórczo oceniony materiał dowodowy oraz nie odniesieniu się do wszystkich twierdzeń zgłoszonych przez Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkujące błędnym ustaleniem, że nieruchomość objęta opracowanym projektem decyzji o warunkach zabudowy posiada zjazd o parametrach niespełniających obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa; c) art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, wydanego w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, co przejawia się w ustaleniu, że dojazd do nieruchomości objętej opracowanym projektem decyzji o warunkach zabudowy powinno stanowić skrzyżowanie - pomimo, że działka nr [...] (obręb: [...]) obsługiwana jest zjazdem; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 35 ust. 3 u.d.p. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. polegającego na wykroczeniu przez organ poza przysługujące mu kompetencje i kierowanie się w toku wydawania skarżonego postanowienia okolicznościami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona, tj. kwestiami dotyczącymi dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym będącej główną przesłanką tego uzgodnienia. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia w całości, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W uzasadnieniu skargi zaprezentowano szeroką argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja lub postanowienie są zgodne z prawem, uchylenie ich przez sąd jest niedopuszczalne. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie organu nie naruszają prawa w sposób wskazany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GDDKiA z 4 czerwca 2025 r., znak: ZN.WOD.4351.21.2025.3.AB, utrzymujące w mocy postanowienie z [...] lutego 2025 r., znak [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie placu magazynowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na cele biurowe, na terenie działki nr [...] obręb ewid. [...], gmina S. Podstawę materialnoprawną ww. postanowienia stanowiły przepisy art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z unormowań tych wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Przedmiotowe uzgodnienie dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. i następuje w formie postanowienia, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Wszczęcie postępowania uzgodnieniowego w przedmiotowej sprawie nastąpiło na wniosek organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. Burmistrza [...] (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Jak trafnie wskazał GDDKiA w zaskarżonym postanowieniu, organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, i oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku zarządcy drogi, zakres właściwości rzeczowej wyznacza przepis art. 35 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Powyższy przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia, nie zawiera wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten niewątpliwie wynika z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. W myśl art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający powinien więc rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, stanowiące podstawowe kryterium oceny możliwości usytuowania nowych zjazdów z dróg publicznych (zob. wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 948/09; z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Zarządca drogi powinien więc mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, CBOSA; tak też R. A. Rychter, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, opubl. LEX/el. 2019). Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p., zarządcą dróg krajowych, a tym samym organem właściwym do uzgodnień w odniesieniu do tych dróg, jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z uwagi na powyższe, projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w pierwszej kolejności w aspekcie zachowania odległości przedmiotowej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi - zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni - w przypadku drogi krajowej poza terenem zabudowy - wynoszącej co najmniej 25 m. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy w zasadzie nie jest sporne, że w przedłożonym do uzgodnienia przez GDDKiA projekcie decyzji o warunkach zabudowy tego rodzaju parametr nie został prawidłowo określony. Słusznie dostrzegł tu bowiem organ, że w ust. 4 pkt 1 projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że "linia zabudowy - nie ustala się". Powyższe oznacza, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji nie gwarantuje zachowania przez planowane przedsięwzięcie minimalnej odległości określonej w art. 43 ust. 1 u.d.p., co jest konieczne z punktu widzenia możliwości oceny przez organ uzgadniający zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na przyległej do terenu inwestycji drodze krajowej nr [...]. W tym kontekście wypada podkreślić, że przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. ma charakter związany. Jedynie rozstrzygnięcie, czy odległość minimalna jest wystarczająca, czy też należy określić odległość lokalizowanego obiektu od krawędzi jezdni większą od minimalnej, pozostaje w sferze uznania zarządcy drogi. O ile więc zarządca drogi kierując się potrzebą dbania o niepogorszenie warunków bezpieczeństwa na danej drodze publicznej może uznać za niezbędne usytuowanie planowanego obiektu budowlanego w odległości nawet większej niż minimalna, wynikająca z art. 43 ust. 1 u.d.p., o tyle nie ulega wątpliwości, że brak zagwarantowania w projekcie decyzji o warunkach zabudowy zachowania minimalnej odległości określonej w tym przepisie rangi ustawowej, co do zasady wyklucza możliwość akceptacji tego projektu przez zarządcę drogi. Już zatem tylko z przyczyn wyżej wskazanych należy uznać, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy GDDKiA nie mógł dokonać pozytywnego uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób bowiem wymagać od organu, ażeby wyraził zgodę na zamierzenie, dla którego decyzja ta nie ustala jednoznacznie wymogu zachowania określonej odległości obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, a który to aspekt może mieć kluczowe znaczenie przy badaniu spełnienia przesłanki niepogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu na tej drodze (art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt. 21 u.d.p.). W tym miejscu należy zauważyć, że jak wynika z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, także sama Skarżąca zdaje się zdawać sobie sprawę z wagi, jaką ma niewątpliwie przy uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy konieczność oceny zachowania przez planowane przedsięwzięcie minimalnej odległości od drogi krajowej. W przedmiotowym wniosku Skarżąca wskazała jednak, że w jej ocenie linie zabudowy nie zostały określone w przedłożonym projekcie z uwagi na charakter planowanej inwestycji, tj. plac magazynowy nie stanowiący zabudowy kubaturowej. Powyższe stanowisko Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Przywołany przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. jednoznacznie określa minimalne odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, w jakiej mogą być sytuowane obiekty budowlane oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi. Wymaga wobec tego podkreślenia, że zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.), przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Równocześnie, w myśl przepisu art. 3 pkt 3 ww. ustawy, za budowlę uznaje się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, biogazowni, biogazowni rolniczej, biometanowni i innych urządzeń), oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, w tym pod morskie turbiny wiatrowe oraz stacje elektroenergetyczne zlokalizowane na morzu, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zatem zgodne przekonanie, że place magazynowe/składowe stanowią obiekt budowlany w rozumieniu powołanych wyżej definicji zamieszczonych w art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, którego budowa wymaga zarazem uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 tej ustawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1459/21, CBOSA). W tej sytuacji, usytuowanie placu magazynowego planowanego do realizacji przez Skarżącą również musi odpowiadać warunkom stawianym w art. 43 ust. 1 u.d.p. Brak określenia w projekcie decyzji przedłożonym do uzgodnienia nieprzekraczalnej linii zabudowy względem drogi krajowej nr [...] musiało natomiast skutkować negatywną oceną tego organu, z uwagi na brak możliwości zachowania wymagań stawianych w ww. przepisie. Niemniej, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzielił także ocenę organu co do niedopuszczalności uzgodnienia projektu decyzji z punktu widzenia przesłanki wskazanej w art. 35 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W dotychczasowych poglądach judykatury jednolicie przyjmuje się, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, gdyż w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p., mieszczą się przede wszystkim względy łączące się ze zgodnością planowanego działania inwestycyjnego z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 2985/20, wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3330/17; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17). Kierując się tymi względami GDDKiA zasadnie wziął pod uwagę fakt, że droga krajowa nr [...], do której przylega teren planowanej inwestycji, zarządzeniem nr 7 tego organu z dnia 1 kwietnia 2025 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, została zaliczona do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Organ prawidłowo uwzględnił również natężenie ruchu występujące na odcinku tej drogi krajowej na wysokości terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy. Z ustaleń organu (zob. wyniki Generalnego Pomiaru Ruchu na DK [...] - k. 20 akt administracyjnych) wynika niezbicie, że w latach 2020/2021 r. natężenie ruchu drogowego na tym odcinku drogi krajowej wynosiło 14 848 poj./dobę. Jednocześnie organ słusznie dostrzegł, że według informacji zamieszczonych w Banku Danych Drogowych, aktualne skomunikowanie terenu planowanej inwestycji (działka nr ewid. [...] obręb ewid. [...], gm. S.) następuje wyłącznie poprzez drogę gminną nr [...] znajdująca się na działce nr [...], która posiada włączenie do drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd w km 277+330, strona lewa, o nawierzchni mineralno-asfaltowej. Co istotne, jak wynika z danych zawartych m.in. w Banku Danych Drogowych oraz dokumencie stałej organizacji ruchu dla przedmiotowego odcinka drogi krajowej nr [...], istniejące rozwiązanie nie stanowi skrzyżowania dróg w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.d.p., które powinno stanowić prawidłowe połączenie tych dróg. Za trafne trzeba przy tym uznać stwierdzenie, że użytkowanie obiektów budowlanych tego rodzaju jak planowane do realizacji na terenie przyległym do drogi krajowej nr [...], tj. place magazynowe/składowe i biura, wiąże się z ze znacznym zwiększeniem ruchu drogowego na danym odcinku drogi. W szczególności bowiem oznacza istotnie większą liczbę pojazdów ciężarowych zjeżdżających z drogi na teren tego obiektu, jak i z niego wyjeżdzających na drogę publiczną. W konsekwencji tych ustaleń, nie budzi najmniejszych wątpliwości Sądu ocena organu, że taki sposób skomunikowania terenu inwestycji z drogą krajową nr [...], biorąc pod uwagę klasę tej drogi (ruchu przyspieszonego GP, która poza autostradami i drogami ekspresowymi stanowi najwyższą klasę w hierarchii dróg publicznych), znaczne natężenie ruchu na danym jej odcinku, a także zamierzony charakter planowanej inwestycji (plac magazynowy i biura), niewątpliwie oznacza, że jej realizacja może istotnie pogorszyć warunki bezpieczeństwa ruchu na wskazanej drodze krajowej. W tym aspekcie GDDKiA nie bez racji uznał więc, że wobec uwarunkowań faktycznych sprawy (skomunikowanie terenu inwestycji poprzez drogę gminną nie połączoną z drogą krajową skrzyżowaniem), warunek zachowania bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...] może być spełniony tylko przy prawidłowym dostosowaniu przecięcia tych dróg do poziomu i parametrów skrzyżowania, albowiem tylko takie rozwiązanie w tym przypadku zapewni bezpieczne włączenie zwiększonego ruchu drogowego generowanego przez planowaną inwestycję (plac magazynowy i biura) do ruchu na tej drodze krajowej. Niejako na marginesie powyższych rozważań należy odnotować, że tutejszemu Sądowi niejako z urzędu wiadomym jest (zob. ogólnodostępne dane dotyczące bezpieczeństwa drodze krajowej nr [...]), że droga ta należy do najniebezpieczniejszych tras na terenie kraju. Charakteryzuje się bardzo dużą liczbą zdarzeń i wypadków drogowych, w tym także znaczną liczbą ofiar śmiertelnych i rannych w tych wypadkach (zob. m.in. dane i informacje dostępne na: https://brd24.pl). Z zaskarżonego postanowienia wynika zaś, że podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy były właśnie kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Analiza akt administracyjnych sprawy i wydanych obu postanowień prowadzi do oceny, że zasadnie organ stwierdził, iż w istniejącym stanie faktycznym włączenie do ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...], które bez wątpienia będzie generował planowany obiekt, nie jest dopuszczalne właśnie z uwagi na względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. Takie stanowisko Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy podzielić, skoro w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako wyspecjalizowany zarządca dróg krajowych i autostrad, zobowiązany jest on do przeciwdziałania wszelkim sytuacjom, które mogłyby sprowadzić niebezpieczeństwo na użytkowników dróg publicznych, a więc działać prewencyjne, nie zaś biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Nie uszło uwadze Sądu, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się m.in. dokumentacja fotograficzna (k. 28-35) oraz rysunek techniczny (projekt stałej organizacji ruchu - k. 14), obrazujące sytuację drogową na przedmiotowym terenie, a w oparciu o które to materiały organ dokonał rzeczowej oceny sprawy i która zdaniem Sądu wskazuje jednoznacznie na nieprawidłowości w obecnym skomunikowaniu terenu inwestycji z drogą krajową nr [...], mogące powodować zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, w tym zarówno przez pojazdy włączające się do ruchu na tej drodze istniejącym zjazdem, jak i zjeżdżające z tej drogi na teren planowanego przedsięwzięcia. Niewątpliwie jest okolicznością niekwestionowaną, że GDDKiA jest wyspecjalizowanym organem, który w zakresie swych kompetencji ma wiedzę na temat nie tylko zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego ale i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. W tym zakresie GDDKiA posiada szczegółowe dane, którymi może się posługiwać przy formułowaniu swych opinii, a zatem z urzędu ma wiedzę pozwalającą na podejmowanie decyzji dotyczących lokalizacji zjazdów z dróg krajowych, czy też oceny stanu technicznego zjazdu i bezpieczeństwa na drogach i wszystkich aspektów z tym ruchem związanych. W realiach tej sprawy nie można uznać, by przedstawione dane podane przez organ były nierzetelne i w związku z tym nie powinny być podstawą do wykazania negatywnego wpływy planowanej inwestycji przylegającej do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na bezpieczeństwo ruchu drogowego i poziom swobody ruchu (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 303/20, CBOSA). Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi natomiast uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2092/20, CBOSA). Należy zarazem podzielić stanowisko, że prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. (sygn. akt I OSK 1786/12, CBOSA) wskazał, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez organy Państwa, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. Z przedstawionych powodów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a kontrolowane postanowienia GDDKiA są zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia przez nie przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania, w stopniu skutkującym koniecznością eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonych orzeczeń. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 120 p.p.s.a.