VII SA/Wa 1987/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant specjalista Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane -tekst jednolity Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania J. K. i J. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych znajdującego się przy ul. S. w M. na zakład poligraficzny, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w związku z pismem J. K. z dnia 18 listopada 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w P. przeprowadził oględziny w dniu 18 lutego 2010 r. Podczas oględzin stwierdzono, iż na nieruchomości przy ul. S. w M. znajduje się budynek warsztatowy. Obiekt jest użytkowany jako drukarnia. PINB w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych znajdującego się przy ul. S. w M. na zakład poligraficzny. Rozpoznając odwołanie J. K. i J. P. od powyższej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) uznał, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący. W ocenie organu odwoławczego okoliczności stanu faktycznego nie dają podstaw do uznania, że postępowanie w ramach nadzoru budowlanego jest w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, co z kolei uzasadniałoby decyzję o umorzeniu postępowania. [...]WINB zwrócił uwagę, że objęty postępowaniem budynek powstał na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych w M. z dnia [...] lipca 1983r., znak: [...]. Następnie zaświadczeniem z dnia [...] maja 1984r. Naczelnik Gminy M. potwierdził przyjęcie do użytkowania warsztatu, w którym miało być zatrudnionych sześciu pracowników. W dniu 7 października 1993 r. M. F. w obiekcie rozpoczął prowadzenie działalności zakładu poligraficznego. Z zaświadczenia Wójta Gminy R. wynika, że w dniu 26 stycznia 2005 r. dokonał zmiany treści wpisu w punkcie 4 ewidencji działalności gospodarczej, który od tego momentu jako przedmiot działalności określa: wydawanie książek, wydawanie czasopism i wydawnictw periodycznych, działalność poligraficzna pozostała, gdzie indziej niesklasyfikowana, introligatorstwo, działalność usługowa związana z przygotowaniem druku, działalność graficzna pomocnicza. W tym samym czasie wymieniono maszyny poligraficzne w zakładzie. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ odwoławczy podkreślił, że wpis w ewidencji o działalności gospodarczej nie ma charakteru decyzji administracyjnej o znaczeniu konstytutywnym, zezwalającym na taką zmianę sposobu użytkowania budynku, która jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym dla terenów MN, na których jest położona przedmiotowa nieruchomość plan zakazuje lokalizowania obiektów i urządzeń uciążliwych, a w stosunku do istniejących obiektów uciążliwych (np. produkcyjnych, warsztatowych) plan zaleca ich likwidację lub przekształcenie na funkcje nieuciążliwe albo mieszkalne. Nie zgodził się z argumentacją PINB w P., iż działanie M. F. nie stanowiło zmiany sposobu użytkowania budynku warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych znajdującego się przy ul. S. w M. na zakład poligraficzny. Organ odwoławczy powołał się na art. 45 Prawa budowlanego z 1974r., który obowiązywał w dacie rozpoczęcia działalności poligraficznej, zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu, 2) naruszenie warunków bezpieczeństwa pożarowego lub warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, 3) zwiększenie lub zmianę układu obciążeń. [...]WINB zwrócił uwagę na treść pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 11 marca 2010r., z którego wynika, że tego rodzaju zmiana w zakresie działalności ma znaczący wpływ na rodzaj i wielkość emisji substancji do powietrza oraz rodzaj i ilość wytwarzanych odpadów, w tym niebezpiecznych. Ponadto w trakcie kontroli interwencyjnej przeprowadzonej przez [...]WIOŚ w dniu od 9 do 22 października 2009r. ustalono, że zakład poligraficzny P. wymaga uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie emisji gazów i pyłów do powietrza oraz w zakresie wytwarzania odpadów niebezpiecznych. W związku z powyższym organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem PINB w P., że nie zaistniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 45 Prawa budowlanego z 1974r. Wprawdzie treść pisma Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 18 maja 2010 r. potwierdza, że nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego wymagających zmiany sposobu użytkowania, jednak nie zmienia to faktu, że doszło do zmiany warunków zdrowotnych oraz higieniczno-sanitarnych. Ponadto Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w P. również nie potwierdziła, iż zmiana profilu działalności warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych znajdującego się przy ul. S. w M. na zakład poligraficzny nie spowodowała naruszenia warunków zdrowotnych i higieniczno- sanitarnych. Powyższa decyzja [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] została zaskarżona przez M. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 138 § 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie pomimo nie wykazania, by zachodziła potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania - art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 140 kpa poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że organ I instancji nie wyjaśnił istotnej dla sprawy okoliczności ewentualnego naruszenia przeze mnie warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, o których mowa w art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974, Nr 38, poz. 229 ze zm.), pomimo, że Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w P. nie stwierdziła, by zmiana profilu działalności z warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych na zakład poligraficzny spowodowała naruszenie ww. warunków obowiązujących w 1993 r., tj. w chwili zmiany działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zarzuty zawarte w skardze M. F. nie są zasadne, jednakże działając z urzędu uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja PINB w P. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że co do zasady Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił argumentację [...]WINB zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącą konieczności zastosowania art. 138 § 2 kpa i braku bezprzedmiotowości postępowania, w rozumieniu art. 105 kpa. Nie ulega wątpliwości, że z treści pisma Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 18 maja 2010 r. wynika, iż nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia warunków bezpieczeństwa pożarowego wymagających zmiany sposobu użytkowania. Tym niemniej bezsporne jest, że w sprawie budynku drukarni zlokalizowanego przy ul. S. w M. prowadzone było postępowanie przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska, w ramach którego wielokrotnie przeprowadzano kontrole spornego obiektu, a w dniu [...] lipca 2010 r. wydano decyzję wymierzającą, na podstawie art. 79b ust. 1 pkt 1 i art. 79d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), M. F. karę pieniężną za wytwarzanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi w wysokości 5 000 zł (słownie złotych: pięć tysięcy). W rezultacie trudno jest w świetle zgromadzonego materiału dowodowego założyć, że w niniejszym przypadku zmiana profilu prowadzonej działalności z warsztatu przetwórstwa tworzyw sztucznych na Zakład Poligraficzny "P." nie spowodowała zmiany warunków ochrony środowiska (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Z kolei Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. w piśmie z dnia 21 września 2010 r. adresowanym do PINB w P. wyjaśnił jedynie, że do Stacji nie wpłynęło zgłoszenie w sprawie prowadzonej działalności, w związku z czym nie była ona objęta nadzorem tego organu i nie jest możliwe udzielenie informacji w sprawie ewentualnego naruszenia warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, przy zmianie profilu działalności ww. budynku. Wbrew twierdzeniom skarżącego oraz organu I instancji trudno jest z treści tego pisma wywnioskować, że w wyniku zmiany profilu działalności prowadzonej przez M. F. nie nastąpiła zmiana warunków zdrowotnych lub higieniczno-sanitarnych (art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Treść tego pisma wskazuje jedynie, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie dokonał w podanym wyżej zakresie żadnych ustaleń. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mogło dojść do zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. S. w M., co wymaga przeprowadzenia dalszych ustaleń w oparciu o art. 7, 77 i 80 kpa. W rezultacie prawidłowe jest stanowisko [...]WINB, iż umorzenie postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania przez PINB w P., w oparciu o art. 105 kpa, było co najmniej przedwczesne. Dlatego co do zasady zastosowanie w niniejszej sprawie znajdował art. 138 § 2 kpa, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Z tych powodów Sąd uznał, że zarzuty zawarte w skardze M. F. nie są zasadne. Tym niemniej Sąd doszedł z urzędu do przekonania, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą, która powoduje konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego. [...]WINB, podobnie jak organ pierwszej instancji, przyjął bowiem jako podstawę orzekania niewłaściwe przepisy prawa, zawarte w nieobowiązującej już ustawie z 1974 r. Powołał się bowiem na przesłanki zmiany sposobu użytkowania obiektu zawarte w art. 45 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974, Nr 38, poz. 229 ze zm.), podczas gdy przepisami mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie są przepisy ustawy –Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. Należy bowiem podkreślić, że przepis przejściowy zawarty w art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. odsyła do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. wyłącznie w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z 1994 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne ale wyłącznie w zakresie stosowania art. 48, czyli dotyczącym tzw. "samowoli budowlanej", a nie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego powinny zatem prowadzić postępowanie w oparciu o przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 obowiązującej obecnie ustawy –Prawo budowlane z 1994 r., zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, co skutkuje koniecznością jej uchylenia. Jednocześnie, z przytoczonych wyżej powodów uznał także, że decyzja organu I instancji powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek naruszenia art. 105 kpa, na co słusznie zwrócił uwagę [...]WINB. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się przy ul. S. w M., PINB w P. zobowiązany będzie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w celu jednoznacznego ustalenia spełnienia przesłanek z art. 71 ust. pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i rozstrzygnięcia kwestii zmiany sposobu użytkowania. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 w zw. z art. 132 oraz art. 200 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.