VII SA/Wa 1989/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. Oddział P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 lipca 2022 r. nr 333/OPON/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem z 27 lipca 2022 r. nr 333/OPON/2022, Wojewoda Mazowiecki (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia A M - pełnomocnika [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor", "skarżąca"), na postanowienie Starosty [...] (dalej: "Starosta") z [...] czerwca 2022 r. znak: [...], zawieszające z urzędu wszczęte na wniosek inwestora - [...] S.A. z siedzibą w [...]reprezentowanego przez A M, postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę elektroenergetycznej sieci nn 0,4kV oraz rozbiórkę słupowej stacji transformatorowej SN/nn 15/0,4kV, na działkach o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]położonych w miejscowości [...], obręb [...]-miasto, gm. [...], oraz na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...], obręb [...], gm. [...], do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, polegającego na ustaleniu spadkobierców osób zmarłych będących stronami postępowania, oraz wezwać Inwestora do wystąpienia do sądu w sprawie ustalenia spadkobierców po zmarłych J G, Z G oraz J S w terminie do dnia 14 lipca 2022 r. - uchylił w całości ww. postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w dniu 22 marca 2022 r. do Starostwa Powiatowego w [...]wpłynął wniosek [...]S.A. z siedzibą w [...], o wydanie pozwolenia na rozbiórkę wyżej wskazanej elektroenergetycznej sieci oraz rozbiórkę słupowej stacji transformatorowej. Starosta postanowieniem z [...] czerwca 2022 r. znak: [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wszczęte na wniosek [...]S.A. z siedzibą w [...], postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę elektroenergetycznej sieci oraz rozbiórkę słupowej stacji transformatorowej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, polegającego na ustaleniu spadkobierców osób zmarłych będących stronami postępowania oraz wezwać inwestora do wystąpienia do sądu w sprawie ustalenia spadkobierców po zmarłych J G, Z G oraz J S w terminie do dnia 14 lipca 2022 r. Na powyższe postanowienie, zażalenie z zachowaniem ustawowego terminu, złożył A M - pełnomocnik [...]S.A. z siedzibą w [...]. Wojewoda zaskarżonym postanowieniem z 27 lipca 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 9 czerwca 2022 r. i wskazał, że Starosta zawiadomieniem z [...] kwietnia 2022 r. znak: [...]poinformował strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Z adnotacji zawartych na zwrotnych potwierdzeniach odbioru wynika, iż J G, Z G oraz J S, strony postępowania nie żyją. Pismem z dnia 6 maja 2022 r. organ ten wystąpił do urzędu stanu cywilnego o wydanie skróconych aktów zgonu ww. osób, jednocześnie pismem z tej samej daty zwrócił się do T G i S B o podanie informacji na temat aktualnych właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości dla których prowadzone jest postępowanie. Przy piśmie z 17 maja 2022 r. Urząd Stanu Cywilnego w [...] przesłał żądane odpisy, z których wynika, iż J G zmarł w dniu 23 sierpnia 2008 r., Z G w dniu 4 września 2019 r., a J S (znalezienie zwłok) w dniu 27 października 2021 r. Odpowiadając na pismo organu I instancji, T G w piśmie z 23 maja 2022 r. oświadczyła, iż spadkobiercami po zmarłym J G są T G (żona), P G (syn) i P G (syn). Natomiast S B nie udzielił odpowiedzi. Starosta w toku postępowania ustalił też, iż przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny nie było i nie jest prowadzone postępowanie spadkowe w przedmiocie nabycia spadku po ww. zmarłych i działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił przedmiotowe postępowanie. Wojewoda wskazał, że zdaniem Starosty wyczerpuje to przesłankę wynikającą z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w kwestii zawieszenia postępowania, albowiem w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkodawców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 k.p.a.). Trzeba jednak zauważyć, że czynności, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego, kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny. W ocenie organu odwoławczego, postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, zostało wydane z naruszeniem przepisów k.p.a., skutkującym uchyleniem postanowienia w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, mających wpływ na wynik postępowania. We wstępnej fazie postępowania, obowiązkiem organu było ustalenie stron tego postępowania. Pominięcie bowiem osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania, skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Trzeba przy tym odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania, tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego, od obowiązku podjęcia stosownych, prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczania dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe i kodeks postępowania administracyjnego nie ogranicza inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie (art. 77-79 k.p.a.). W niektórych sytuacjach związane jest to z koniecznością zawieszenia postępowania w sprawie w celu wytoczenia lub oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy spadkowej. W szczególności dotyczy przypadku, gdy śmierć strony nastąpiła przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. znajduje jednak zastosowanie dopiero w sytuacji, gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zdaniem Wojewody, zagadnienie wstępne to zwykle kwestia materialnoprawna obejmująca ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. We wskazanym stanie faktycznym sprawy ustalenie spadkobierców właściciela nieruchomości może stanowić zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione będzie prawidłowe określenie współwłaścicieli nieruchomości, a zatem kręgu podmiotów, do których ma zastosowanie art. 28 ust. 2 p.b. Zawieszenie zatem postępowania administracyjnego przez organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. będzie wtedy konieczne, dla zachowania elementarnych gwarancji procesowych stron. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie przeprowadził we wskazanej kwestii żadnego postępowania wyjaśniającego. Wojewoda zaznaczył, że to organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić strony postępowania już w chwili jego wszczęcia, a następnie przez cały jego przebieg kontrolować czy miały miejsca przekształcenia podmiotowe i stosownie do tego zawiadamiać o toczącym się postępowaniu osoby, które są następcami prawnymi zmarłych lub nabywcami praw, w myśl art. 30 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Przepis ten jednak wyraźnie wskazuje, że następstwo prawne musi zajść w toku postępowania a przed wydaniem ostatecznej decyzji. Wskazał, że w literaturze i orzecznictwie zgodnie przyjmuję się, że zawieszenie postępowania z uwagi na śmierć strony uzależnione jest od łącznego wystąpienia czterech przesłanek, a mianowicie: 1) śmierć strony musi mieć miejsce po wszczęciu postępowania, w jego toku; 2) śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 k.p.a.); 3) brak jest możliwości wezwania spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu; 4) nie zachodzi okoliczność z art. 30 § 5 k.p.a. - w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Zawieszenie postępowania na podstawie określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje w wypadku śmierci strony lub jednej ze stron, gdy spełnione zostaną jednocześnie następujące przesłanki: śmierć strony miała miejsce w toku postępowania; śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym; nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony i nie zachodzą okoliczności, o:których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Wojewoda ponadto wskazał, że Starosta winien wystąpić do Sądu Rejonowego w [...] o ustanowienie w przedmiotowej sprawie kuratora i po powzięciu informacji z ww. organu, dopiero zawiesić przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 4 ust. 1 k.p.a. Powyższe zatem nie zostało wyjaśnione przez Starostę, natomiast wezwanie inwestora do wystąpienia do sądu w sprawie ustalenia spadkobierców po zmarłych, nie stanowi przesłanki uzasadniającej zawieszenie przedmiotowego postępowania z urzędu. Ponadto zaznaczył, iż w myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego Starosta powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) i w tym celu obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a następnie ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), zaś wynik tej oceny powinien znaleźć prawidłowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu postępowania (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Organ odwoławczy wskazał, że w świetle zauważonych i wskazanych w niniejszym postanowieniu powodów sprawa winna być uchylona w całości i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione, gdyż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem norm prawa procesowego, mających wpływ na prawa stron postępowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podkreślił, że w pozostają one bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. W konsekwencji, Wojewoda zaskarżonym postanowieniem z 27 lipca 2022 r., odmówił uchylenia postanowienia organu I instancji. 2. [...] S.A. z siedzibą w [...] pismem z 2 września 2022 r., wniosła skargę na powyższe postanowienie Wojewody z 27 lipca 2022 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik, tj. a) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie będące skutkiem błędnego przyjęcia, że właściciele nieruchomości, na których będą prowadzone roboty rozbiórkowe są stronami postępowania w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy niemożliwe jest ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, który poddany będzie rozbiórce, bowiem oddziaływanie jest skutkiem końcowego efektu robót budowlanych, a więc obiektu wznoszonego, a nie obiektu ulegającego rozbiórce, zatem do ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę stosuje się art. 28 k.p.a.; - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. b) art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania wynikające z błędnego przyjęcia, iż do ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę zastosowanie ma art. 28 ust. 2 p.b, gdy w niniejszej sprawie nie jest możliwe ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, który przeznaczony jest do rozbiórki; c) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż ustalenie spadkobierców właścicieli nieruchomości przez które przebiega linia elektroenergetyczna stanowi zagadnienie wstępne stanowiące przesłankę do zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy: organ błędnie ustalił strony postępowania, zatem kwestia ustalenia spadkobierców jest irrelewantna dla niniejszej sprawy; organ administracji powinien samodzielnie dokonać ustaleń w zakresie osób spadkobierców, zaś orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej jego uzasadnienia, zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca spółka przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Ponadto wskazała, że jakkolwiek rozstrzygnięcie wydane przez Wojewodę jest dla skarżącej korzystne, tak skarżąca nie zgadza się z motywami rozstrzygnięcia zawartymi na kartach uzasadnienia. Nie zgadza się przede wszystkim z wytycznymi co do dalszego postępowania, szczególnie ze stanowiskiem Wojewody, iż Starosta winien wystąpić do Sądu Rejonowego w [...]o ustanowienie w przedmiotowej sprawie kuratora i po powzięciu informacji z ww. organu, dopiero zawiesić przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 4 ust. 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części. Z przepisu tego płynie zatem wniosek iż Sąd może uchylić postanowienie wyłącznie w zakresie uzasadnienia, stanowiącego część zaskarżonego postanowienia. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca podkreśliła, że uzasadnienie stanowi obowiązkowy składnik decyzji, mający na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), zatem sentencja decyzji jak i jej uzasadnienie stanowią całość rozstrzygnięcia i w przypadku, gdy uzasadnienie narusza prawo swoją treścią, dopuszczalne jest w tymże zakresie uchylenie nieprawidłowego uzasadnienia. Ponadto uznać należy, iż wskazanie jako przedmiotu zaskarżenia jedynie uzasadnienia decyzji, pod warunkiem, że z treści skargi jednoznacznie wynika, z uzasadnieniem której decyzji strona się nie zgadza, powoduje, że skarga taka zawiera element, o którym mowa w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracji stanowi bowiem całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy. Możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji administracyjnej dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, jako jej integralnej części. Skarga skierowana tylko przeciwko uzasadnieniu decyzji powinna zostać oddalona w sytuacji, gdy wady uzasadnienia nie mają wpływu na wynik sprawy. Skarżąca również zaznaczyła, że organ II instancji błędnie uznał, że właściciele nieruchomości przez które przebiegają urządzenia elektroenergetyczne przeznaczone do rozbiórki, są stronami niniejszego postępowania. To z kolei prowadziło do błędnego uznania, iż ustalenie spadkobierców osób zmarłych uznanych za strony jest dla niniejszego postępowania niezbędne i w przypadku wszczęcia postępowania przed sądem o stwierdzenie nabycia spadku, stanowić to będzie podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy obu instancji stanęły na błędnym stanowisku, że stronami postępowania są właściciele nieruchomości, przez które przebiega sieć elektroenergetyczna wraz ze stacją transformatorową. Ustalanie kręgu stron postępowania w oparciu o przepis z art. 28 ust. 2 p.b. jest podyktowane ograniczeniami jakie wywołuje wzniesienie obiektu budowlanego, tymczasem rozbiórka obiektu budowlanego (linii elektroenergetycznych) wiąże się wyłącznie z korzyściami, których beneficjentami są właściciele nieruchomości, przez które owa linia przebiega. Ponadto interes prawny właścicieli nieruchomości nie jest w żaden sposób zagrożony, albowiem na dalszym etapie postępowania, prowadzonego na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będą oni występować w charakterze strony, ze wszystkimi tego konsekwencjami w postaci posiadanych uprawnień (co będzie miało miejsce w przypadku braku zgody właścicieli nieruchomości na wejście w teren i dokonanie rozbiórki). W ocenie skarżącej, organ błędnie uznał, że ustalenie spadkobierców zmarłych właścicieli nieruchomości przez które przebiega linia elektroenergetyczna, stanowi zagadnienie wstępne stanowiące przesłankę do zawieszenia postępowania. Jest to stanowisko nieuzasadnione już chociażby z samego faktu nieprawidłowego ustalenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę. Zupełnie bez znaczenia dla niniejszego postępowania jest ustalanie spadkobierców zmarłych osób w przypadku, gdy owe (zmarłe) osoby nie powinny w tym postępowaniu w ogóle występować. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne również z tego powodu, że to na organie administracji spoczywa ciężar dokonania ustaleń w zakresie osób spadkobierców. Jeśli nie ujawniły się okoliczności wskazujące na spór co do tego, kto jest następcą prawnym, to organ administracji może samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie. Reasumując skarżąca zaznaczyła, że z powyższych względów, mimo korzystnego dla niej orzeczenia, jego uzasadnienie, a w szczególności wytyczne co do dalszego postępowania obarczone są wadliwością, która uzasadniała wywiedzenie przedmiotowej skargi. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do oceny rozstrzygnięcia organu II instancji, w którym organ ten uchylił w całości postanowienie organu I instancji z 9 czerwca 2022 r. (organ zawiesił z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wszczęte na wniosek [...] S.A. postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę opisanych w nim urządzeń elektroenergetycznych, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, polegającego na ustaleniu spadkobierców osób zmarłych będącymi stronami postępowania oraz wezwał Inwestora do wystąpienia do sądu w sprawie ustalenia spadkobierców po osobach zmarłych) - w części obejmującej uzasadnienie postanowienia. Zdaniem skarżącej spółki, rozstrzygnięcie wydane przez organ II instancji jest dla skarżącej korzystne, ale nie zgadza się z motywami rozstrzygnięcia zawartymi w uzasadnieniu. Zdaniem Sądu, skargę należało oddalić. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5380/21). Nie oznacza to jednak, że Sąd w całości podziela motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 916/21). 2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący w niniejszej sprawie zaskarżył nie tyle rozstrzygnięcie organu II instancji (uchylające w całości postanowienie organu I instancji) co jedynie jego uzasadnienie. W orzecznictwie wskazuje się, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie jest częścią składową decyzji. Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia, tzn. jego wpływ na postępowanie w innych sprawach, czy też funkcję wewnętrzną, uwidaczniającą się szczególnie w decyzjach kasacyjnych wydanych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97; wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 890/18). Sąd w pełni podziela taką wykładnię. Zatem dopuszczalne było w niniejszej sprawie zaskarżenie uzasadnienia postanowienia a nie samej sentencji (rozstrzygnięcia). Oczywiście konsekwencją integralnego charakteru postanowienia jest to, że zaskarżenie przez stronę samego uzasadnienia jest w istocie skargą na całe wydane w sprawie postanowienie. Zatem Sąd powinien ocenić, czy ewentualne uchybienia w uzasadnieniu postanowienia miały istotny wpływ na samo rozstrzygnięcie. "Wpływanie istotne" na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 lipca 2022 r., syn akt I SA/Po 304/22). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, pomimo błędnego uzasadnienia postanowienia organu II instancji, nie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym Sąd nie uchyli zaskarżonego postanowienia. Takie rozstrzygniecie Sądu oznacza, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest prawidłowe, jednak wytyczne organu II instancji zawarte w uzasadnieniu nie mogą zostać zaakceptowane. W związku z tym, organ I instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien zastosować się wyłącznie do wytycznych wskazanych przez Sąd rozpoznający sprawę a nie do wytycznych wskazanych przez organ II instancji. 3. Biorąc pod uwagę powyższe, wskazać należy na kilka zasadniczych okoliczności, które muszą zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Po pierwsze – w pierwszej kolejności wskazać należy, że z ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że art. 28 ust. 2 p.b. nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 754/16, wyrok WSA w Gdańsku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 483/19). Faktem jest, że reguły wykładni logiczno - językowej prowadzą do wniosku, że art. 28 ust. 2 p.b. stosuje się także do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 12 p.b. pozwolenie na budowę to także decyzja administracyjna zezwalająca na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, zaś stosownie do treści art. 3 pkt 7 powołanej ustawy rozbiórka obiektu budowlanego to też roboty budowlane. W związku z tym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., to także postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Jednakże - jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku z 11 stycznia 2018 r. w sprawie II OSK 754/16 - wykładni przepisów prawa powinno się dokonywać z uwzględnieniem zarówno reguł wykładni logiczno - językowej, jak i reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że przyjęcie, iż art. 28 ust. 2 p.b. ma zastosowanie także do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego jest sprzeczne z funkcją tego przepisu. Z przepisu tego wynika, że ma on na celu określenie stron postępowania z uwagi na możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, spowodowane przez obiekt budowlany, który zostanie wybudowany. Taki sens przepisu jest jasny w świetle tego, że ustawodawca odwołuje się w nim do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 p.b. W związku z tym, w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego określenie stron postępowania administracyjnego w nawiązaniu do obiektu budowlanego, którego to postępowanie ma dotyczyć, jest wręcz niemożliwe. Nie da się bowiem określić obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, który w wyniku pozwolenia na rozbiórkę ma zostać usunięty z terenu określonej nieruchomości. Oznacza to, że art. 28 ust. 2 p.b. nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Do ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę stosuje się art. 28 k.p.a. Za ugruntowane uznać bowiem należy obecnie stanowisko judykatury z którego wynika, że art. 28 ust. 2 p.b. nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 426/20; wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt. II OSK 754/16 oraz wyrok NSA z 29 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 285/12). W związku z tym, organ I instancji powinien w sposób precyzyjny ustalić krąg stron postępowania wskazując na czym polega naruszenie "interesu prawnego" tak ustalonych stron w zakresie rozbiórki urządzeń elektroenergetycznych i czy jest on realny, rzeczywisty oraz aktualny. Oba organy w niniejszej sprawie nie wskazały w jaki sposób ustalono strony niniejszego postępowania rozbiórkowego. Po drugie – niezasadne jest powoływanie się przez organ II instancji na to, że "Starosta [...]winien wystąpić do Sądu Rejonowego w [...]o ustanowienie w przedmiotowej sprawie kuratora i po powzięciu informacji z ww. organu, dopiero zawiesić przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 97 § 4 ust. 1 Kpa." Działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 897/17). Osoby, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., są jedynie zastępcami procesowymi strony. Stąd nie mogą być one adresatami decyzji ingerujących w sferę ich własnych praw i obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 896/15). Po trzecie - błędne było także zawieszenie postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy organ I instancji w sposób prawidłowy ustali krąg stron postępowania, to następnym elementem tego postępowania powinno być bezsporne ustalenie, czy wszystkie strony tego postępowania żyją i mogą brać w nim udział. W przypadku, gdy dana strona nie żyje, to organ powinien ustalić krąg następców prawnych strony. W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Jeszcze raz należy podkreślić, że działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 k.p.a., dotyczą sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie postępowania administracyjnego kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11). Nie jest możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców właściciela nieruchomości, nawet gdyby dysponował danymi potencjalnych spadkobierców, ponieważ dowodem istnienia następstwa prawnego nieżyjących osób fizycznych może być jedynie postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2352/19). Po czwarte – w analizowanej sprawie, jeżeli organy ustalą w sposób prawidłowy krąg stron postępowania i okaże się, że dana strona nie żyje, to nie można zawiesić postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ("gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd") lecz jedynie w oparciu o art. 97 § 1 k.p.a. ("w razie śmierci strony lub jednej ze stron"). Śmierć strony nie może równocześnie stanowić zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenie kręgu spadkobierców przez wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez sąd lub wydanie notarialnego poświadczenia dziedziczenia przez notariusza nie stanowi zagadnienia wstępnego w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Szczecinie z 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 646/18). Inaczej mówiąc, śmierć strony postępowania i konieczność wezwania następców prawnych jest odrębną przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.) od przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 184/18). 4. Podsumowując, zdaniem Sądu, rozstrzygniecie organu II instancji uchylające w całości postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. W obrocie prawnym nie może funkcjonować postanowienie organu I instancji ze względu na wskazane w nim naruszenia prawa. Nie oznacza to jednak, że rozstrzygniecie to jest w sposób prawidłowy uzasadnione. Zarówno bowiem rozstrzygniecie organu I instancji jak i rozstrzygniecie organu II instancji zawierają błędy wskazane przez Sąd. Nie są to jednak takie uchybienia, które powodowałyby konieczność uchylenia rozstrzygnięcia organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. A taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż samo rozstrzygnięcie (uchylenie postanowienia organu I instancji) było prawidłowe a jego uchylenie nie zmieniłoby wyniku sprawy. W związku z tym organ I instancji ponownie rozpatrujący sprawę powinien: - ustalić prawidłowy krąg stron postępowania "rozbiórkowego" na podstawie art. 28 k.p.a. biorąc pod uwagę przedmiot tego postępowania (tj. rozbiórkę urządzeń elektroenergetycznych); - w przypadku ustalenia, że dana strona postępowania nie żyje, zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. (a nie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czy też stosować art. 30 § 5 k.p.a.). 5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.