VII SA/Wa 199/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi I. S., D. S. i M. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/WA 199/06 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia [...]kwietnia 2005r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 ust. 2 w związku z art. 59 lit. f ust. 1 i 59 lit. g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego ( Dz. U. z 2003 Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego ( DZ. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ) nałożył na I., D. i M. S. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, z obowiązkiem jej uiszczenia do kasy Starostwa Powiatowego w G. w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podczas przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu [...] listopada 2004r. w miejscowości G., gmina N.na działce nr ew. [...] organ ustalił, iż inwestorzy I., D. i M. S. rozbudowali budynek mieszkalny bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] organ nałożył na inwestorów obowiązki przedstawienia w terminie 90 dni od daty otrzymania postanowienia dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Wobec wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożonego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. w terminie, organ na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 3 i ust 2 Prawa budowlanego ustalił wysokość należnej opłaty legalizacyjnej. Zażalenie na to postanowienie złożyli inwestorzy I., D. i M. S. podnosząc, że trudna sytuacja finansowa uniemożliwia im uiszczenie tak wysokiej opłaty. Ponadto dodali, iż wartość wykonanych robót budowlanych jest połowę niższa od wysokości należnej opłaty legalizacyjnej. W konsekwencji wnoszą o zmniejszenie wysokości opłaty legalizacyjnej. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy w/w postanowienie. W uzasadnienie podniósł, że organ I instancji prawidłowo ustalił opłatę legalizacyjną, która w stosunku do przedmiotowej samowoli wynosi 50.000 zł. Nadto wskazał, że taka wysokość wiąże organ, ponieważ ściśle określona jest przepisami prawa budowlanego. W związku z czym nie ma on możliwości i uznaniowego ustalenia wysokości opłaty adekwatnej do sytuacji finansowej inwestorów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wnieśli w dniu [...] stycznia 2006r. ( data wpływu do organu ) I., D. i M. S. zarzucając organowi II instancji, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich koniecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności zaś nie przeprowadzenie postępowania administracyjnego oraz pominięcie istotnego dowodu z dokumentu w sprawie potwierdzającego zgłoszenia wniosku o pozwolenie na rozbudowę przedmiotowego obiektu do Urzędu Miasta Gminy w N. w dniu [...] sierpnia 2003r. W konkluzji skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji / postanowień, prawidłowość zastosowania przepisów obowiązujących prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w G. Nr.[...] z dnia [...] grudnia 2004r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 k.p.a. co skutkowało naruszeniem art. 107 k.pa. i w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowego postanowienia w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., postanowienie powinno być należycie uzasadnione z podaniem m. in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia ( por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1998r. II SA 96/98, LEX nr 41681 ). Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.pa., nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie ma więc obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy z rzeczywistością. Organ jest w szczególności zobowiązany dokonywać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w postanowieniu uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. ( por. wyrok NSA z 26 maja 1981r. sygn. akt SA 810/81 nr 1, poz. 45 ). Podkreślić także trzeba, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka w tym postępowaniu merytorycznie. Zgodnie z art. 140 k.p.a. organ ten jest tak samo, jak organ I instancji związany przepisami art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Ma również możliwość na podstawie art. 136 k. p. a przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego jeśli w jego ocenie istnieją braki w materiale dowodowym, zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, jak też nie wykazały należytej staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Uzasadniając swe rozstrzygnięcia organy opierały się przede wszystkim na stanowisku zawartym w protokole oględzin z dnia [...] listopada 2004r., zgodnie z którym - "inwestorzy wykonali rozbudowę budynku mieszkalnego o wymiarach 7,90 x 3,0 m i 6,70 x 2,20m przy granicy działki bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz że w/w budynek jest użytkowany a rozbudowa jego została wykonana w latach 2002-2003", które wobec odmiennego twierdzenia skarżących powinno być zweryfikowane poprzez przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organy mają zatem obowiązek na podstawie okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Przede wszystkim zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, było ustalenie zakresu zrealizowanego remontu przewidywanego w zgłoszeniu z dnia 14 sierpnia 2003r. ( data wpływu do organu ) przez skarżących. Ponadto obowiązkiem organów było wyjaśnienie czy skarżący zrealizowali remont w granicach zgłoszenia czy też z przekroczeniem tego zgłoszenia, albo czy zrealizowane roboty wykonane zostały w całości jako samowola budowlana. Przyjęcie poczynionych, konkretnych, ustaleń faktycznych pozwoliłoby na jednoznaczne przyjęcie, czy roboty budowlane inwestora winny być objęte art. 51 czy też art. 48 Prawa budowlanego. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, iż skarżący zgłosili remont przedmiotowego budynku. Jedynie z akt sądowoadministracyjnych oraz protokołu rozprawy z dnia [...] maja 2006r. wynika, iż w przedmiotowej sprawie skarżący dokonali zgłoszenia remontu budynku gospodarczego oraz kuchni na działce nr [...] w G. oraz że część przedmiotowego domu istniała a dobudowali tylko pomieszczenia na łazienkę i kuchnię w miejscu istniejącej sionki. Ponadto remont polegał na wzmocnieniu i ociepleniu ścian, wymianie niektórych okien, podłóg i pokrycia dachowego. Zgłoszenie bowiem wykonania prac remontowych nakłada na organy administracyjne pewne obowiązki. Brak sprzeciwu organu architektoniczno- budowlanego powoduje uznanie, iż zgłoszenie inwestora jest skutecznym dopełnieniem wymogów prawa budowlanego. Okoliczność zaś dokonanego zgłoszenia umknęła uwadze organów wydających orzeczenie w niniejszej sprawie. Nie przesądzając rozstrzygnięcia sprawy, stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie dla wyjaśnienia stanu faktycznego, winny przeprowadzić postępowanie dowodowe np. w postaci dokumentacji fotograficznej, szkicu sytuacyjnego, przesłuchania świadków, a jeśli zachodzi potrzeba także w trybie art. 86 k.p.a. dokonać przesłuchania stron postępowania. Na marginesie należy wyjaśnić, iż wizja lokalna w terenie z dnia [...]listopada 2004r. przedmiotowego budynku nie wnosi nic istotnego do sprawy, została przeprowadzona w sposób lakoniczny, co dokumentuje protokół z dnia [...] listopada 2004r. Organ ma obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organu Państwa, co wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony. Nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury ( art. 7 k.p.a.), a przez to z konstytucyjną zasadą państwa prawa ( art. 2 Konstytucji RP) jest prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela ( por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 1609/99; ONSA 2001/3/121 ). W tym stanie rzeczy skoro postępowanie wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 i 153 w/w ustawy zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.