VII SA/Wa 199/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2010 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania D. W., uzupełnionego pismami z dnia 15 września 2009 r., z dnia 15 listopada 2009 r. i z dnia 20 listopada 2009 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich [...], pozwolenia na budowę wschodniej obwodnicy miasta K. (obiekty kategorii XXV, XXVI i XXVIII), zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych: ark. [...] dz. [...], ark. [...] dz. [...], ark. [...] dz. [...], ark. [...] dz. [...] w liniach rozgraniczających wyznaczonych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi wojewódzkiej - umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy przywołał treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (Dz.U z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i zauważył, że odwołujący się D. W. wskazał, iż jest właścicielem nieruchomości dz. nr [...] położonej w K.. Organ zauważył także, że pismem z dnia 30 września 2009 r., znak: [....], D. W. został wezwany, pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o posiadany w sprawie materiał dowodowy, do przesłania w terminie 7 dni, dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się inwestycja objęta decyzją organu I instancji bądź działki przyległej do tej inwestycji oraz kopii mapy ewidencyjnej z uwidocznionym położeniem nieruchomości wraz z budynkami względem inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na wezwanie, przy piśmie z dnia 15 listopada 2009 r. odwołujący się, przedstawił wypis i wyrys z rejestru gruntów, opatrzony pieczęcią Starosty K. Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. z dnia 20 stycznia 2005 r., z uwidocznieniem położenia nieruchomości nr [...] obręb [...] K. położonej przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...]. Ponadto załączył kopię odpisu Księgi Wieczystej Nr [...] (z pieczęcią [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich - data wpływu 14 luty 2005 r.), z której treści wynika, że jest ona prowadzona dla nieruchomości oznaczonej numerem bieżącym [...] w K., przy ulicy [...]. Argumentując swe rozstrzygnięcie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], ustalająca lokalizację drogi wojewódzkiej na rzecz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich dla inwestycji polegającej na budowie wschodniej obwodnicy miasta K., obejmuje m.in. działkę nr [...]. Decyzja ta została wydana w oparciu przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn, zm.), której art. 12 ust. 4 stanowi, iż nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. tego przepisu, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych oraz własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się D. W. nie jest stroną w sprawie. Stwierdził również, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy wyłącznie stronie postępowania. Natomiast wniesienie odwołania przez podmiot nie będący stroną postępowania, skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył D.W.. Uzasadniając skargę wskazał m.in., iż zaskarżona decyzja narusza prawo materialne, interes wierzycieli oraz jego interes materialny. Wskazał także, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wskazał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. wydana została z naruszeniem art. 7, 77, 10 i 78 k.p.a. oraz art. 145 i 156 k.p.a. Skarżący podniósł nadto wiele zarzutów dotyczących wysokości przyznanego mu odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga D. W. nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze jest prawidłowa, bowiem odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], złożyła osoba, która nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sprawie pozwolenia na budowę wschodniej obwodnicy miasta Kleczewa (obiekty kategorii XXV, XXVI i XXVIII), zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych: ark. [...] dz. [...], ark. [...] dz. [...], ark. [...] dz. [...], ark. [...] dz. [...] w liniach rozgraniczających wyznaczonych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi wojewódzkiej. Zauważyć należy, iż pojęcie strony postępowania administracyjnego jakim posługuje się art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. W sprawie o pozwoleniu na budowę – a do takich należy przedmiotowa sprawa - interes prawny wynikać winien przede wszystkim z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jak również z prawa własności, czy też użytkowania wieczystego nieruchomości sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 tej ustawy). W rozpoznawanej sprawie, w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] Wojewody [...] zostały wprost wskazane działki na których będzie realizowana inwestycja polegająca na budowie wschodniej obwodnicy miasta K. (obiekty kategorii XXV, XXVI i XXVIII). Zauważyć trzeba za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż pismem z dnia 30 września 2009 r., znak: [...], D. W. został wezwany, pod rygorem rozpatrzenia sprawy w oparciu o posiadany w sprawie materiał dowodowy, do przesłania w terminie 7 dni, dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się inwestycja objęta decyzją organu I instancji bądź działki przyległej do tej inwestycji oraz kopii mapy ewidencyjnej z uwidocznionym położeniem nieruchomości wraz z budynkami względem inwestycji objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na wezwanie, przy piśmie z dnia 15 listopada 2009 r. odwołujący się, przedstawił wypis i wyrys z rejestru gruntów, opatrzony pieczęcią Starosty K. Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. z dnia 20 stycznia 2005 r., z uwidocznieniem położenia nieruchomości nr [...] obręb [...] K. położonej przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...]. Ponadto załączył kopię odpisu Księgi Wieczystej Nr [...] (z pieczęcią [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich - data wpływu 14 luty 2005 r.), z której treści wynika, że jest ona prowadzona dla nieruchomości oznaczonej numerem bieżącym [...] w K., przy ulicy [...]. Bezspornym jest, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], ustalająca lokalizację drogi wojewódzkiej na rzecz [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich dla inwestycji polegającej na budowie wschodniej obwodnicy miasta K., obejmuje m.in. działkę nr [...]. Decyzja ta została wydana w oparciu przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), której art. 12 ust. 4 stanowi, iż nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. tego przepisu, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych oraz własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Zdaniem Sądu, w tym stanie rzeczy z dniem ustatecznienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi – D. W. utracił tytuł własności działki nr [...], a tym samym utracił przymiot strony, który mógłby przysługiwać mu w niniejszym postępowaniu. Z tych względów organ II instancji słusznie przyjął, że skarżący D. W. nie ma przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], gdyż nie wykazał aby jakakolwiek należąca do niego nieruchomość pozostawała w obszarze oddziaływania inwestycji. Mając powyższe na względzie, uznać więc trzeba za słuszne twierdzenie organu II instancji, iż odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...], złożył podmiot nie mający przymiotu strony w sprawie, co oznacza, iż postępowanie odwoławcze winno być zakończone na jego wstępnym etapie z uwagi na nieskuteczność wniesionego środka zaskarżenia. Podkreślić trzeba także, iż przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego orzekającego o tym, czy konkretna osoba jest, czy nie jest stroną. W toku rozpoznawania odwołania, badając sprawę merytorycznie, organ odwoławczy ocenia, czy środek zaskarżenia został wniesiony przez osobę posiadającą legitymację do bycia stroną postępowania administracyjnego. Ustalenie zaś, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w drodze rozstrzygnięcia, rozstrzygającego sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącego sprawę (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r. IV SA 1913/97 LEX nr 47854, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. III SA 1279/97 LEX nr 40726, wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1998 r. IV SA 1548/96 LEX nr 45152). W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznając, iż D. W. nie posiada przymiotu strony, wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. umarzającą postępowanie odwoławcze, a więc orzekł zgodnie z wyżej określonymi wymogami. Dlatego też, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził, aby wydana została ona z naruszeniem prawa. Należy także zauważyć, iż podnoszone w skardze kwestie wysokości przyznanego odszkodowania nie mogą być przedmiotem oceny organu architektoniczno – budowlanego udzielającego pozwolenia na budowę, bowiem wykraczają poza kompetencje organu w tym postępowaniu i nie mają wpływu na legalność wydanej w nim decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.