VII SA/Wa 1990/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008r. sprawy ze skargi E. i R. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienie oraz uchyla poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1990/07 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007 roku nałożył na E. P. oraz R. P. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ciążącego na nich obowiązku dokonania rozbiórki czternastu ogrodzeniowych słupków stalowych ustawionych w R. na działce nr ew. [...] od strony ulicy W. - drogi publicznej gminnej - bez wymaganego zgłoszenia. Wysokość grzywny została ustalona na kwotę 4.000,00 (czterech tysięcy) złotych. Na podstawie przedmiotowego postanowienia na małżonków E. i R. P. zostały wystawione tytuły wykonawcze zgodnie z brzmieniem art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym przypadku grzywna w wysokości 4.000,00 zł miała zmusić obydwoje małżonków do wykonania ciążącego na nich zobowiązania. Przedmiotowe postanowienie wraz z tytułem wykonawczym zostało nadane na adres skarżących w dniu 27 lutego 2007 roku, zaś E. P. odebrała całą korespondencję w dniu 5 marca 2007 roku. Wcześniejsza korespondencja z dnia 24 stycznia 2007 roku odebrana przez E. P. w dniu 29 stycznia 2007 roku wskazywała skarżącym na konsekwencje niedopełnienia ciążącego na nich obowiązku - wszczęcia postępowania egzekucyjnego przewidzianego dla świadczeń o charakterze niepieniężnym. Na postanowienie Powiatowego Inspektora E. i R. P. złożyli zażalenie wnosząc zastrzeżenia i zarzuty. Małżonkowie podnieśli, że usunęli stalowe słupki następnego dnia po otrzymaniu upomnienia, a pozostające na granicy działki elementy takie jak asfaltowy, betonowy i ceglany gruz stanowią własność miasta R.. Podnieśli również, że nie zostali powiadomieni o oględzinach kontrolnych, których celem było ustalenie ewentualnych nieprawidłowości dokonanej rozbiórki, a wysokość grzywny przewyższa znacznie wartość nieistniejącego ogrodzenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].09.2007r. na podstawie art. 123 oraz 141 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071) w związku z art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) odmówił umorzenia grzywny nałożonej na skarżących E. i R. małżonków P.. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego VII SA/Wa 1990/07 stwierdził, że skarżący nie dopełnili ciążącego na nich obowiązku. Zamiast dokonać rozbiórki w całości usunęli stalowe słupki ogrodzeniowe przycinając je na wysokość ok. 10 cm nad stopami betonowymi, w których zostały one osadzone. Nie usunęli jednak ani stóp betonowych ani wystających słupków, które zostały następne przysypane ziemią. W takim stanie rzeczy należało przyjąć, zdaniem organu, iż nie doszło do całkowitego usunięcia ogrodzenia, prace rozbiórkowe zostały wykonanie niestarannie, pobieżnie z ewidentnym lekceważeniem bezpieczeństwa ludzi i mienia korzystających z drogi publicznej. Tym samym brak jest przesłanek przemawiających za umorzeniem grzywny zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Sądu E. i R. P. ponownie wskazali, że natychmiast po otrzymaniu upomnienia dostosowali się do decyzji nr [...] PINB w W. i wycieli metalowe słupy zakładając, że problemem są metalowe słupy o wysokości 1,70 m na których można zbudować ogrodzenie a pozostałe pod ziemią szczątki nie mogły już pełnić roli słupków ogrodzeniowych i straciły swoją funkcję użytkową. Podnieśli również, że PINB przeprowadził oględziny bez ich udziału dlatego dopiero z treści zaskarżonego postanowienia nr [...] dowiedzieli się co było powodem nałożenia grzywny i dokończyli żądanej rozbiórki pozostałości obiektów budowlanych na działce rolnej 17 (rj. fundamentów zwanych stopami) bez zbędnej zwłoki . Zaznaczają, że WINB nie uwzględnił zarzutu niewspółmiernie wysokiej kary nałożonej na skarżących utrzymujących rodzinę ze skromnych dochodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem materialnym oraz przepisami postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził naruszenie przez zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji art. 144 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071) w związku z art. 138 cyt. ustawy zwanej dalej w skrócie k.p.a.. Na wstępie należy wskazać, że organ odwoławczy, rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, winien skontrolować wyłącznie kwestie związane z naliczoną przez organ pierwszej instancji grzywną i rozstrzygnąć jedynie w tym zakresie; nie może natomiast rozstrzygać i to w pierwszej instancji kwestii umorzenia VII SA/Wa 1990/07 grzywny chyba że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania przed organem I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 §1 pkt.1 k.p.a. organ odwoławczy mógłby wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia wówczas, gdyby stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, mógłby ,na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tymczasem organ II instancji orzekł o odmowie umorzenia grzywny czyli rozpoznał sprawę w trybie art. 125 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) czym rażąco naruszył dyspozycje art. 138 k.p.a. jako, że miał obowiązek rozstrzygnięcia zażalenia w sposób wynikający z tego przepisu. Zatem stwierdzić należy, że w sprawie tej zachodzi przyczyna określona w art.156 k.p.a. a postanowienie organu odwoławczego wydane bez podstawy prawnej jest nieważne. Ponadto, Sąd administracyjny, wobec zauważonych braków w postępowaniu organu I instancji stwierdza, że postanowienie organu I instancji narusza na tyle przepisy postępowania administracyjnego, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy podnieść, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się między innymi, w wypadku gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe albo niecelowe. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą przymusu mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Wniosek ten wynika z treści art. 125 i 126 k.p.a., zgodnie z którymi, w razie wykonania przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Wprawdzie zobowiązany może uwolnić się od konieczności zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek, jednak nie zwalniało to organu egzekucyjnego z powinności prawidłowego wyliczenia i uzasadnienia wysokości wymierzonej grzywny- stosownie do reguł z art. 121 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. VII SA/Wa 1990/07 Organy egzekucyjne w zasadzie w ogóle nie uzasadniły sposobu wyliczenia wysokości grzywny, nie odniosły się również do twierdzenia strony że nie znane jej były zastrzeżenia organu I instancji co do sposobu wykonania nałożonego obowiązku oraz do twierdzenia, że strony wykonały w całości zalecenia organu wcześniej dla nich nieznane. Wskazać również należy, że postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego przesłano łącznie z odpisem tytułu wykonawczego oraz pouczeniem, iż zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W zażaleniu na postanowienie podniesiono zarzut ujęty w art. 33 tj wykonanie obowiązku, zatem mimo nazwania pisma zażaleniem, winno ono być również rozpoznane zgodnie z jego treścią (a nie tytułem) w trybie art. 33 i 34 § 1 tej ustawy. Podstawy zarzutów ujęte w art. 33 dotyczą bowiem istoty postępowania egzekucyjnego, a od ich rozpatrzenia zależy to, czy postępowanie egzekucyjne w ogóle może się dalej toczyć, a zatem, czy istnieje możliwość zastosowania jakiegokolwiek środka egzekucyjnego. Zatem w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzut, jeżeli odpowiada on formalnym warunkom jego wniesienia. Wskazać również należy, że zgodnie z treścią art. 122 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32, postanowienie o nałożeniu grzywny. Z przepisu tego nie wynika jednak, że nakłada on na organ egzekucyjny obowiązek jednoczesnego przesłania ww. dokumentów, szczególnie że zastrzeżenie zawarte w pkt 1 tego przepisu dotyczy sytuacji wyjątkowej, tj. obowiązku doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32). Zasadą jest bowiem, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5), a wskazany tam obowiązek może być podstawą formułowania zarzutów, w tym badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, m.in. na skutek wykonania obowiązku. Również zastosowanie środka egzekucyjnego (wydanie VII SA/Wa 1990/07 postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia) nie jest możliwe, jeśli egzekwowany obowiązek został wykonany (art. 7 §3). W przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego przez wysłanie do zobowiązanego jednocześnie tytułu egzekucyjnego i postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (w rozpatrywanej sprawie - w postaci grzywny) oraz zakwestionowania postanowienia przez zobowiązanego w oparciu o przesłankę do złożenia zarzutu na podstawie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. wykonanie obowiązku), jak w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny winien rozpoznać zgłoszone zarzuty w trybie i na podstawie przepisów art. 34 cytowanej ustawy. Por. M. Mincer-Jaśkowska - glosa do postanowienia NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4/92 "Jeżeli zobowiązany nie nazwie pisma zarzutami, lecz użyje jakiejkolwiek innej nazwy, a wniesie je w terminie 7 dni od doręczenia mu postanowienia o wszczęciu egzekucji i zastosowaniu odpowiedniego środka, pismo takie winno być zawsze rozpatrzone z punktu widzenia zarzutów." Przepisy art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mają na celu ochronę interesów zobowiązanego w sytuacjach, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub egzekucja jest niedopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 16 listopada 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 1637/2001). Z przyczyn wyżej wskazanych Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz uchylił poprzedzające je postanowienie organu I instancji.