VII SA/Wa 1990/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi F. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz F. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta [...] (zwany dalej: "Prezydent") na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. -Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku inwestora: Pana F. M. (dalej zwany "Skarżący"), złożonego w dniu [...].12.2011 r., ostatecznie uzupełnionego w dniu [...].03.2012r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę w/w, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej wraz z szambem szczelnym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] i zjazdem z drogi publicznej na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...], (kategoria obiektu budowlanego I i IV) według projektu budowlanego z listopada 2011 r., z zachowaniem warunków zgodnie z art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, iż przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego przez Radę [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r., ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] sierpnia 2007r. nr [...] poz. [...], jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, zawiera oświadczenia projektantów o jego sporządzeniu zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej, informację BIOZ oraz dokumentację geotechniczną dla potrzeb projektowania i realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Do akt sprawy włączono: 1. kompleksową Umowę Sprzedaży energii elektrycznej i świadczenia usług dla klientów indywidualnych; 2. pismo z Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji dotyczące warunków technicznych dostawy wody i odprowadzania ścieków dla projektowanego budynku mieszkalnego; 3. pismo [...] Sp. z o.o. dotyczące odmowy zawarcia umowy o przyłączeniu do sieci gazowej obiektu zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] oraz; 4. decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].11.2009r., zezwalającą Skarżącemu na lokalizację zjazdu, na czas nieokreślony, w liniach rozgraniczających pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] do nieruchomości położonej przy ul. [...] wraz z pozytywną opinią dotyczącą geometrii w/w ulicy w rejonie zjazdu; 5. oświadczenie, Skarżącego, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu [...].03.2012 r. do tut. organu wpłynęły zastrzeżenia i wnioski Pani T. P. Prezydent wskazał, iż zastrzeżenia Pani T. P. w większości pokrywają się z zastrzeżeniami wnoszonymi w postępowaniu prowadzonym na podstawie wniosku Skarżącego z dnia [...].11.2009 r. W związku z wydaniem przez Prezydenta decyzji nr [...] z dnia [...].07.2010 r. odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z szambem i zbiornikiem podziemnym na gaz, która to decyzją nr [...] z dnia [...].12.2010r została przez Wojewodę [...] uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia, przy piśmie z dnia [...].10.2011 r. Skarżący wycofał wniosek z dnia [...].11.2009 r. i decyzją nr [...] z dnia [...].12.2011 r. postępowanie w w/w sprawie zostało umorzone. W dniu [...].12.2011 r. Skarżący złożył nowy wniosek wraz z projektem, w którym zawarł istotne zmiany w stosunku do projektu pierwotnego. Biorąc powyższe pod uwagę - zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w związku ze spełnieniem określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 wymagań – Prezydent nie znalazł podstaw do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. złożyła Pani T. P. wnosząc "o cofniecie decyzji administracyjnej podjętej w tej sprawie". W uzasadnieniu odwołania Pani P. wskazała m.in., że w sprawie należy zwrócić uwagę na specyficzne warunki podłoża na terenie osiedla [...], albowiem działki znajdują się na cewce geologicznej, co ma znaczenie przy planowaniu i wykonywaniu fundamentów, zarzuciła, iż planowany obiekt kłoci się z dopuszczalną wysokością budynków wskazaną w uchwale [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], podniosła, iż budynek znacznie zwiększy zacienienie jej działki, co bezpośrednio wpłynie na spadek jej wartości, wskazała, że usytuowanie planowanego budynku zaburzy efektywną wentylację i ogrzewanie jej budynku. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: "Wojewoda"), po rozpatrzeniu odwołania uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda wskazał, iż decyzja Prezydenta nr [...] zasługiwała na uchylenie, gdyż "nie odpowiada ona prawu". W rozpatrywanym przypadku, zdaniem Wojewody, uwadze organu pierwszej instancji uszła okoliczność, że wniosek Skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest przedmiotowo tożsamy z przedstawionym do zatwierdzenia projektem budowlanym. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę obejmował budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego wolnostojącego wraz z szambem szczelnym i zjazdem z drogi publicznej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] i nr [...] z obrębu [...], podczas gdy z analizy projektu zagospodarowania działki wynika jednoznacznie, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje swym zakresem również realizację przyłącza wodociągowego, oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki literą "w". Sytuacja taka, zdaniem Wojewody, obligowała organ pierwszej instancji do wezwania inwestora do doprowadzenia do zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z przedkładanym do zatwierdzenia projektem budowlanym. Zaniechanie takiego wezwania skutkowało zatwierdzeniem projektu budowlanego, a więc także projektu zagospodarowania działki, szerszego w swym zakresie od wniosku strony. Wobec powyższego, Wojewoda [...] uznał, że decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., zapadła z naruszeniem art. 33 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego Wojewoda zauważył, iż Skarżący nie legitymuje się prawem do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. [...] z obrębu [...], w zakresie umożliwiającym realizację przyłącza wodociągowego. Tytułem prawnym do wspomnianej działki jest decyzja Prezydenta [...] z dnia nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r., wyrażająca zgodę na lokalizację zjazdu do nieruchomości położonej na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w liniach rozgraniczających pasa drogowego drogi gminnej - ul. [...]. Przedmiotowa decyzja w żadnym razie nie daje prawa do dysponowania działką na cele budowlane w zakresie budowy na tej działce przyłącza wodociągowego. Zdaniem Wojewody zatwierdzenie projektu budowlanego, a więc także projektu zagospodarowania działki, obejmującego realizację przyłącza wodociągowego, pomimo iż Skarżący nie dysponował w tym zakresie prawem do dysponowania działką ew. nr [...] z obrębu [...], stanowi naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał jednocześnie, iż w badanej w trybie odwoławczym decyzji nie wskazano obszaru oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych, co stanowi naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1127, ze zm.). Wojewoda [...] uznał, iż decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], obok wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego, zapadła również z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, poprzez nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Reasumując powyższe rozważanie Wojewody [...], Prezydent winien wezwać Skarżącego do doprowadzenia do zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z przedkładanym do zatwierdzenia projektem budowlanym, poprzez rozszerzenie wniosku o budowę przyłącza wodociągowego, bądź usunięcie tego przyłącza z projektu, a także do autoryzowania poprawek na projekcie zagospodarowania działki. Na powyższą decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pan F. M. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi Pan F. M. podniósł, iż odwołanie Pani T. P., stanowiło dla Wojewody [...], jedynie pretekst do uchylenia decyzji Prezydenta. Wskazuje, iż sam fakt niezadowolenia z decyzji może skutkować jej zaskarżeniem, to jednak w decyzji uchylającej Skarżący (inwestor) ma prawo oczekiwać odniesienia się do wszystkich zarzutów. Tymczasem, zdaniem Skarżącego, w zaskarżanej decyzji Pani T. P. i jej odwołanie występują jeden, jedyny raz, w zdaniu: "Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu, Pani T. P.". Zdaniem Skarżącego, wszystkie argumenty albo w ogóle nie zasługiwały na uwagę, albo były zwyczajnie bezzasadne. Równocześnie ani jeden zarzut podniesiony przez Wojewodę nie znalazł się w odwołaniu od decyzji Prezydenta. Wskazuje, iż aby uchylić jakąkolwiek decyzję administracyjną, Wojewoda musi wykazać w sposób nie budzący wątpliwości, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto i łącznie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Skarżącego, nawet najbardziej wnikliwa i kazuistyczna analiza zaskarżanej niniejszym decyzji nie pozwala wyłuskać choćby jednego naruszenia przepisu postępowania administracyjnego przez Prezydenta [...]. Co więcej, Wojewoda w żaden sposób nie uzasadnił i nie udowodnił, iż sugerowany przez niego do realizacji przez organ I instancji zakres spraw do wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mógłby mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Skarżącego nieprawdziwe jest twierdzenie Wojewody, jakoby Prezydent pozwolił na realizację przyłącza wodociągowego. Ani Skarżący o to nie ubiegał się, ani Prezydent do tego się nie odniósł, wydając pozwolenie jedynie na "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwulokalowego w zabudowie bliźniaczej wraz z szambem szczelnym na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy [...] w [...] i zjazdem z drogi publicznej na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...]". Błędnie, zdaniem Skarżącego, Wojewoda przyjmuje, iż organ I instancji był zobligowany do wezwania inwestora do doprowadzenia do zgodności wniosku o pozwolenie na budowę z przedkładanym do zatwierdzenia projektem budowlanym. Brak takiego wezwania skutkował jakoby zatwierdzeniem całego projektu zagospodarowania działki. Skarżący wskazał, iż w odróżnieniu od Wojewody, i Prezydent, i Skarżący doskonale wiedzą, że decyzja Prezydenta nie daje żadnych, ani faktycznych, ani prawnych, podstaw do budowy tego przyłącza, dla realizacji, którego wymagane są dodatkowe, szczególne działania faktyczne i prawne. W tym sensie i zakresie dywagacje Wojewody są siłą rzeczy bezprzedmiotowe, ale, niestety, zdaniem Skarżącego, to właśnie wyłącznie one legły u podstaw zaskarżanej decyzji. Kolejnym argumentem wskazanym przez Skarżącego jest fakt, iż zarówno projektantem, jak i pełnomocnikiem inwestora był mgr inż. arch. P. K., i zdaniem Skarżącego, nic nie stało na przeszkodzie, aby Wojewoda, wezwał w/w do ewentualnej autoryzacji tych poprawek. Wojewoda zarzuca również Prezydentowi naruszenie przepisów art. art. 7 i 77 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego "poprzez nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Jak wywodzi Skarżący wobec braku szczegółowego wyjaśnienia w tej kwestii, nie był w stanie domyślić się, na czym polegało owe naruszenie. Na podstawie przytoczonych w skardze okoliczności sprawy Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie w całości przedmiotowej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa (procesowego i materialnego) oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu odwoławczym, a podstawę jej rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzić zatem należy, że wprowadzone ustawą z 3.12.2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.z 2011.6.18 ) dalej "ustawa zmieniająca k.p.a." nowe brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. dopuszcza możliwość wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji wystąpienia dwóch przesłanek łącznie, a mianowicie: po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania; po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć. (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz, 12 wydanie, wydawnictwo C.H. Beck). W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie, organ II instancji nie wskazał przekonywujących powodów, dla których nie byłoby możliwe przeprowadzenie przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. postępowania uzupełniającego i wydania orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wskazał, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wyjaśnienie zakresu pozwolenia na budowę. W ocenie organu drugiej instancji zawartość projektu budowlanego jest szersza niż zakreśla to wydana przez Prezydenta [...] decyzja z [...] marca 2012 r. zatwierdzająca projekt i udzielająca Skarżącemu pozwolenia na budowę – projekt zawiera bowiem także projekt przyłącza wodociągowego, którego decyzja nie obejmuje. Zdaniem organu wyjaśnienie tej kwestii ma istotne znaczenie, albowiem w takiej sytuacji, pozostaje niewyjaśniona kwestia uprawnienień do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie tego przyłącza. Z treści skargi skierowanej do Sądu, wynika, że skarżący skałdając wniosek o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego wraz z szambem szczelnym i zjazdem z drogi publicznej na działce ew. Nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], nie obejmował nim przyłącza wodociągowego. Skarżący podkreślił, że ma świadomość, iż dla uzyskania pozwolenia w tej części wymagane są dodatkowe, szczególne działania faktyczne i prawne. Należy stwierdzić, że w sprawie organ zasadnie wywodzi, iż nie treść wniosku, ale dokumentacja – projekt budowlany jest tym dokumentem, który zakreśla zakres pozwolenia na budowę. Przypomnieć bowiem należy, że co do zasady - zgodnie z art. 34 ust. 4 ustawy prawo budowlane, to właśnie projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Na przedłożonym projekcie widnieje rysunek przyłącza wodociągowego, co mogło budzić wątpliwości organu, co do zakresu udzielanego pozwolenia. Projekt nie zawiera jednak poza wrysowaniem przyłącza żadnej dokumentacji niezbędnej dla jego realizacji. W ocenie Sądu, na etapie postępowania przed organem II –ej instancji, w sytuacji, w której pojawiły się wątpliwości, co do zakresu pozwolenia na budowę możliwym było wyjaśnienie tej kwestii ( art. 64 § 2 k.p.a.) Jeśli wyjaśnienia skarżącego prowadziłyby do wniosku o niekompletności projektu wówczas zasadnym byłoby uchylenie decyzji organu I –ej instancji i uzupełnienie dokumentacji projektowej w oparciu o przepisy prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu II –ej instancji było, co najmniej przedwczesne. Nie uzasadniało także uchylenia decyzji stwierdzenie, że inwestor nie wskazał we wniosku o pozwolenie na budowę obszaru oddziaływania projektowanych obiektów budowlanych. Kwestia obszaru oddziaływania obiektu ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania. W ocenie Sądu, jej wyjaśnienie możliwe było przed organem II –ej instancji. Przypomnieć także należy, że mimo tego braku, odwołanie od decyzji wniosła osoba, która swoje prawo do udziału w postępowaniu wywodzi właśnie z faktu znajdowania się nieruchomości będącej w jej władaniu, w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie wskazał przekonywujących powodów, dla których nie było możliwe przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w powyższym zakresie przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Przytoczone przez organ II instancji okoliczności, nie powinny stanowić podstawy wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Zmiana wprowadzona ustawą o zmianie k.p.a. z 3 grudnia 2010 r. służyć miała ograniczaniu takich sytuacji. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu tej ustawy proponowana nowelizacja art. 138 Kodeksu "zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, do zwiększenia skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy). Proponowana nowelizacja zawęża możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2008r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak, w sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag.