VII SA/Wa 1996/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art.105, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") w związku z odwołaniem P. G. oraz [...] sp. z o.o. i J. P. (wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na) od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. zmieniającej decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji: trzy budynki mieszkalne wielorodzinne (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego), projektowane działka nr ewid. [...] w obrębie [...], położonych w [...], przy ulicy [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie. Uzasadniając decyzję, Wojewoda [...] wyjaśnił, że w dniu 4 stycznia 2018 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek pełnomocnika inwestora o zmianę decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego), na działkach nr ewid. [...] w obrębie [...], położonych w [...] przy ulicy [...]. Organ pierwszej instancji pismem z dn. 18 stycznia 2018 r. wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W dniu 14 lutego 2018 r. pełnomocnik inwestora uzupełnił wskazane braki formalne, dołączając projekt budowlany - rysunki zamienne, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta [...]postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Po wykonaniu tego zobowiązania, Starosta [...]stwierdził, iż przedłożone rysunki zamienne do projektu budowlanego w zakresie wprowadzanych zmian są zgodne z warunkami ustalonymi w uzyskanej przez inwestora decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...]. z dnia [...] stycznia 2013 r. (zmienianej późniejszymi decyzjami) oraz obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Rysunki zamienne zostały zaopiniowane przez: rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych – K. M. oraz rzeczoznawcę ds. wymagań higienicznych i zdrowotnych – H. D. Wobec powyższego, Starosta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. zmienił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji przez zmianę posadowienia budynku "C" - posadowienie budynku na rzędnej 104, 20 m n.p.m.; zmianę klatki schodowej w budynku "C" w związku z innym posadowieniem budynku; dodatkowy strop nad ostatnią kondygnacją w budynku "C"; zmianę bilansów sumarycznej powierzchni użytkowej budynku "C"; aktualizację mapy do celów projektowych (zbiorniki szczelne na działce sąsiedniej [...]nieczynne); zmianę kubatury budynku "C"; zmianę położenia przyłącza kanalizacji sanitarnej. P. G. złożył odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...] zarzucając jej naruszenie przepisów k.p.a., Pr. bud., Kodeksu cywilnego i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto odwołania złożyli: inwestor J. P. oraz [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez M. M. (obecny Inwestor - decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...].06.2018 r.) wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji, gdyż pierwsze wnioski o zatwierdzenie projektu zamiennego były składane ponad rok temu i do tegoż momentu budowa była prowadzone zgodnie z decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.. Wyjaśnili również, iż ze względu na długi czas oczekiwania na zatwierdzenie projektu zamiennego oraz zobowiązania wobec nabywców mieszkań nie są zainteresowani realizacją budowy zgodnie z projektem zamiennym. J. P. oświadczył również, że cofa swój wniosek o zmianę pierwotnego pozwolenia na budowę tj. decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie zmiany ww. pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji, po zapoznaniu się z treścią odwołań i zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz z zebranym materiałem dowodowym, oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzyganej zaskarżoną decyzją, uznał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w całości lub w części, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Zdaniem Wojewody [...], wobec stanowiska inwestora sprawa stała się bezprzedmiotowa, a cofnięcie przez inwestora wniosku o zmianę pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od zgody, czy braku sprzeciwu stron niebędących wnioskodawcami. Brak stosownego wniosku w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę powoduje niemożność prowadzenia postępowania. Strona dysponuje tytułem do rozporządzania swoim uprawnieniem procesowym związanym z żądaniem kontynuowania wszczętego z jej wniosku postępowania. W sytuacji, gdy cofa wniosek w sprawie, a postępowanie może być tylko prowadzone na wniosek, postępowanie takie staje się obiektywnie bezprzedmiotowe. Brak wniosku niweczy możliwość dalszego procedowania w sprawie. Wojewoda przywołał tez wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt. I OSK 394/11, w którym Sąd ten stwierdził, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania, oznaczony we wniosku, przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku. Odnosząc się do odwołania P. G., organ stwierdził, że nie dotyczą one przedmiotowego postępowania, wyłącznie nieprawidłowości w sprawie pierwotnego pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Z tą decyzją nie zgodziła się M. i P. G., wnosząc pismem datowanym na 6 sierpnia 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze stwierdzili, że zaskarżona decyzja jest "złamaniem Art 6 KPA, Art 7 KPA Art 8 KPA, 9 KPA Art 77&1 KPA Art 80 KPA, ART W ust 1 Prawo Budowlane. & 13 i & 60 w sprawie usytuowanie budynków Prawa budowlanego Art 5 punkt 1 & b, c, d punkt 2 & b punkt 8 punkt 9 Prawa Budowlanego Art. punkt 2, 4a, art 140 Kodeksu Cywilnego, Art 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej" i wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, pkt. 6 i pkt. 7 k.p.a. Uzasadniając skargę, jej autorzy wyjaśnili, że "decyzja nr [...] jest kolejną próbą żonglowania dokumentami i zatajaniem nieprawidłowości przy toczącej się inwestycji które to zgłaszam do odpowiednich organów i urzędów państwowych. Decyzja została podjęta na fałszywych przesłankach które są istotne dla sprawy dla ustalenia okolicznościach faktycznych". Wyjaśnili również, że od momentu zgłaszania nieprawidłowości w procesie budowy, nastąpiła zmiana rzędnych terenu o 60 cm, która mogłaby by być zmieniona zgodnie z prawem na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. – w formie sprostowania błędów pisarskich i rachunkowych. Jednak takiego postanowienia organ nie wydał. Zaskarżona decyzja "nie obejmuje prób dotyczących zmiany posadowienia budynku C które zostały podjęte, już na jesieni 2017 r i były one spowodowane chęcią zmian posadowienia budynku C które wiązałyby się ze zmianą pozwolenia na budowę co było nie na rękę inwestorowi z powodu zgłoszenia przeze mnie nieprawidłowości w wydanej decyzji Nr [...] i uwag dotyczących wpływu na moją nieruchomość. Pierwsze zmiany inwestor chciał dokonać przesyłając zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 26. 10 2017 r w odpowiedzi skierowałem do Starostwa Powiatowego pismo z dnia 03,11.2017 r (...) nie zgadzając się na wyznaczenie 0 budynku na wysokości stropu garażu budynku A i B co było zgodne z wcześniej zgłoszonymi przeze mnie wnioskami wraz z prośbą o ich uwzględnienie oraz następstwami dokonania zmian już i tak wadliwej decyzji Nr [...] przy wydaniu której popełniono wiele nieprawidłowości między innymi związanych z odstępstwem na wysokość 13,95 m w przypadku rzeczywistych wysokości 14,95 i niedozwolonym przeniesieniem tego odstępstwa na moją nieruchomości powodując między innymi /łamanie prawa budowlanego, dotyczącego przesłaniania". Autorzy skargi zwracali się do organu z pytaniami, na jakich zasadach zostało wyznaczone zero wysokości budynków i na jakiej zasadzie zostało obliczone posadowienie budynków, gdyż mają wykształcenia budowlanego. Pytanie ponawiali, ale dopiero w piśmie z 8 stycznia 2018 r. "organ się tym zainteresował nie udzielając odpowiedzi". Zdaniem autorów skargi, Starostwo Powiatowe oraz organy nadzorcze powiadamiane o nieprawidłowościach tj. Powiatowy i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, "nic miały o tym wiedzy, albo co jest bardziej prawdopodobne celowo to przede mną zatajały". Starostwo Powiatowe informowało P. G., że zmiany posadowienia dotyczą tylko budynku C. W przesyłanych pismach do urzędu informował on, że nie jest to zgodne z art. 13 Pr. bud., ponieważ pozwoleniu na budowę obejmuje całą inwestycje, a więc również ma ono wpływ na jego nieruchomość. Jak stwierdzili autorzy skargi, "poziom indolencji organów uczestniczących w postępowaniu jest porażający lub jest celowym i świadomym działaniem". Autorzy skargi nigdy nie uzyskali odpowiedzi na pytanie dotyczące budynku A i B, które w bezpośredniej bliskości graniczą z ich nieruchomością. Zdaniem P. G., jego brak wiedzy prawnej i budowlanej spowodował, że organa to wykorzystały, przedstawiając mu "niepełną bądź fałszywą dokumentację dot. w/w inwestycji co ma nagminnie miejsce w przypadku okazywania jej w Starostwie Powiatowym przy ul [...] w [...]. Nagminnie też odmawiany i utrudniany jest mi wgląd w dokumentację począwszy od grudnia 2016 roku, opisany w dokumentach oraz kontynuowanie tego procederu do dnia dzisiejszego. Zgłaszam zaistniałe fakty w prokuraturze". W ocenie P. G., "całość działań organów jest przejawem całkowitego poczucia bezkarności w przypadku ignorowania i łamania prawa oraz mojej bezsilności w przynależnych mi prawach". Autorzy skargi przedstawili też opis podjętych przez siebie działań po zauważeniu, że rozpoczęto prace przy budynku C, pomimo iż trwało postępowanie dotyczące zmian projektowych tego budynku oraz działania organu. Z powodu braku odzewu od PINB w zakresie prac przy budynku C P. G. złożył zawiadomienie o popełnieni przestępstwa urzędniczego z art. 231 § 1 k.k., popełnionego przez PINB oraz "przestępstwa zmowy urzędniczej". W związku z tym, że P. G. wielokrotnie zwracał się do organu ze swoimi uwagami dotyczącymi prowadzonej inwestycji na działce sąsiedniej, która prowadzona jest z naruszeniem prawa (bez wymaganych opinii i pozwoleń innych organów), to 18 czerwca 2018 r. złożył podanie o wznowienie postępowania, gdyż "zgoda na odstępstwo budowlane zostało wydana w wyniku przestępstwa polegającym na poświadczeniu nieprawdy w dokumencie i posługiwania się nim w toczącym się postępowaniu". Autorzy skargi podkreślili, że w dokumentach brak jest prawidłowej analizy urbanistycznej, możliwości zabudowy działki, udzielenia odstępstwa od przepisów budowlanych – co stanowi "złamanie zasad i prawa na jakich takie odstępstwo może być udzielane, dokonanie samowoli budowlanej bez wymaganych dokumentów Art 145 & 1 pkt. 1 KPA". Brak jest także uzgodnienia decyzji z GDDKiA w związku z lokalizacja budowy w znacznej bliskości inwestycji polegającej na budowie węzła Wschodniej Obwodnicy [...] jak i samej Obwodnicy [...]. Narusza to art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest ponadto "oparta na fałszywych przesłankach oraz o czym jestem przekonany w stopniu graniczącym z pewnością że jest ona pochodną działań niezgodnych z prawem a dokumentacja która była udostępniana przez Sąd Administracyjny na wiele tygodni dla organu prowadzącego postępowanie podlegała ingerencji w jej treść która jest przestępstwem, Mam pełną świadomość odpowiedzialności wynikającą z Kodeksu Karnego za stawianie tak poważnej tezy w w/w zażaleniu. Dopiero po czasie mogę stwierdzić iż z powodu opisanych wcześniej działań i odwoływania się od decyzji i po zapoznaniu się z aktualną jej wersją dokumentacji decyzji Nr [...] w Sądzie Administracyjnym jestem w stanie stwierdzić że jest to skrajnie dla mnie niekorzystna ustalając poziom zero dla budynku B na wysokości 105,52 oraz jest przeciwieństwem tego do czego dążyłem w swoim działaniu". Z dwóch końcowych akapitów skargi można wysnuć wniosek, że jej autorzy wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Prawomocnym postanowieniem z dnia 30 października 2018 r., wydanym w tej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę P.G. W wyniku tego, jedyną skarżącą jest M. G., działająca przez swego pełnomocnika – P. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...], podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 105 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego zawisłej przed nim sprawy, stoi na stanowisku, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem pełnomocnika inwestora o zmianę decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. - wobec jego cofnięcia pismem (odwołaniem) z dnia 24 maja 2018 r. - wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, o jakiej mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Postępowanie staje się zaś bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego: przedmiotu, podmiotu lub podstawy prawnej rozstrzygnięcia będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Uznać więc należy, że bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.) występuje zawsze wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na wniosek lub z urzędu. We wniosku o wszczęcie postępowania to właśnie strona zwraca się do organu administracji o załatwienie wskazanej przez nią sprawy w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego i określa sprawę administracyjną, rozstrzygnięciem której jest zainteresowana. Jeżeli strona, na wniosek której postępowanie zostało wszczęte, nie tylko cofa swój wniosek, który postępowanie zainicjował, ale również składa pismo z wnioskiem o umorzenie postępowania – to organ odwoławczy ma obowiązek wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. tzn. uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie wobec jego bezprzedmiotowości (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11 – CBOSA – i z dnia 9 stycznia 1985 r., sygn. akt III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43). Z chwilą cofnięcia przez inwestora, J. P., jego wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przestał istnieć jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obligowało organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których doszło do cofnięcia wniosku. Co więcej, tut. Sąd w pełni podziela stanowisko, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w ww. wyroku z dnia 9 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 394/11, że w takiej sprawie nie ma zastosowania art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Jak bowiem słusznie zauważył NSA "fakultatywne umorzenie postępowania określone w art. 105 §2 k.p.a. następuje w sytuacji, gdy jedna ze stron przestała być zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, co nie jest równoznaczne z bezprzedmiotowością postępowania". Wprawdzie Wojewoda [...] wadliwie (niepełnie) określił w sentencji decyzji jedną z podstaw prawnych orzeczenia (poprzez brak powołania § 1, jako jednostki redakcyjnej art. 105 k.p.a.), tym niemniej błąd ten nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy. Organ II instancji, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśnił bowiem – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. – przesłanki, wynikające z art. 105 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ze skargi M. G., wyjaśnia, że wobec powyżej dokonanej oceny prawnej, zarzuty podniesione w skardze, a dotyczące w rzeczywistości prawidłowości zatwierdzonego pierwotną decyzją Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. projektu budowlanego i wykonywanych robót budowlanych, nie mogły odnieść skutku. W ostatecznym jednak efekcie, zaskarżona decyzja Wojewody [...] była zgodna z oczekiwaniami skarżącej, gdyż decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. zmieniająca ww. decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji została przez organ odwoławczy uchylona, choć z innych powodów, niż wskazane w odwołaniu P. G. z dnia 1 czerwca 2018 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.