VII SA/Wa 1997/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi R. Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. G. z Kancelarii Adwokackiej przy ul. [...], [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Sygnatura akt VII SA/Wa 1997/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 35 ust.1 pkt 4 oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpoznaniu wniosku R. Z. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] sierpnia 2005 r. [...] znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla A. i J. małż. Z., polegającego na przebudowie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego w C. przy ul. [...] [...] na działce nr [...], obiekt kategorii VIII, według projektu budowlanego opracowanego przez tech. bud. J. R. Upr. Nr [...]; [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007r. R. Z. zam. w C. przy ul. [...] [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta C. z [...].08.2005r. Dodatkowo przy piśmie z dnia [...] grudnia 2007r. załączył kserokopię uprawnień J. R. Zdaniem wnioskodawcy zakres wyżej wymienionych uprawnień nie pozwała na wykonywanie projektów rozwiązań konstrukcyjnych, decydujących o wytrzymałości mającej wpływ na utratę zdrowia lub życia użytkowników. Wszczęte postępowanie prowadzone jest w oparciu o przepisy rozdziału 13 K.p.a. W tym trybie, to jest trybie "nieważnościowym" brany jest pod uwagę krąg podmiotów mających legitymację strony zarówno w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Prezydenta Miasta C. jak i w chwili obecnej czy też w momencie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji np. przez następców prawnych stron. W aktach sprawy dołączony jest odpis zawiadomienia z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] października 2005 r, z którego wynika, że właścicielami działki gruntu zabudowanej domem jednorodzinnym przy ul. [...] [...] w C. jest R. Z. i jego żona na prawie wspólności ustawowej, na podstawie umowy przeniesienia współwłasności nieruchomości zawartej dnia [...] września 2005 r. Zatem zakres praw strony od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej przejął również R. Z. i miał prawo w trybie art. 157§2 kpa żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w/w decyzji a organ wyższego stopnia nad Prezydentem miał obowiązek wszcząć takie postępowanie. W toku przeprowadzonego postępowania nieważnościowego organ ustalił, że zatwierdzony wyżej wymienioną decyzją projekt budowlany wymagał od projektanta posiadania uprawnień budowlanych zarówno w zakresie projektowania rozwiązań architektonicznych jak i konstrukcyjnych. Natomiast projekt ten został opracowany przez technika budowlanego J. R. posiadającego uprawnienia wyłącznie do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym do 1000m3 projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych. O takiej treści uprawnień stanowi decyzja Wojewody [...] z dnia [...].12.1994r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Zatem projektant nie posiada uprawnień do projektowania rozwiązań konstrukcyjnych. Ponadto, powołane w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę drugie uprawnienia budowlane, również nie upoważniają J. R. do projektowania rozwiązań konstrukcyjnych. Uprawnienia budowlane z dnia [...] listopada 1971 r. nr [...] wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. upoważniają wyłącznie do kierowania robotami budowlanymi z wyłączeniem obiektów o skomplikowanej konstrukcji. W ich podstawie prawnej powołano § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 10 września 1962 r. w sprawie kwalifikacji fachowych osób wykonujących funkcje techniczne w budownictwie powszechnym. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ ma obowiązek sprawdzić czy projekt został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Nie wykonanie tego obowiązku przez organ stanowi o rażącym naruszeniu wyżej wymienionego przepisu. Od powyższej decyzji A. i J. Z. złożyli odwołanie. W wyniku jego rozpoznania - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008r. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...].08.2005r., Nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym, niezależnym od innych postępowań, mającym na celu wyłącznie kontrolę samej decyzji, w dniu jej wydania, w aspekcie przesłanek określonych w art. 156 § 1 Kpa. Samo zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest odstępstwem od zasady trwałości decyzji, wyrażonej w art. 16 Kpa i może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy naruszenie prawa ma kwalifikowany rażący charakter. Naruszenie prawa ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy decyzja nim dotknięta w sposób oczywisty narusza przepisy prawa. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ ma obowiązek sprawdzić, czy projekt budowlany został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Badaną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...].08.2005r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę konstrukcji dachu budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej. Jak wynika z akt sprawy, projekt budowlany dla wskazanego przedsięwzięcia został opracowany przez J. R. (technik budowlany) posiadającego uprawnienia do sporządzania w budownictwie jednorodzinnym do 1000m3 kubatury projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych. Przewidziany projektem zakres robót budowlanych, tzn. przebudowa konstrukcji dachu budynku mieszkalnego — szeregowego związana z wykonaniem dwóch lukarn, nie tylko nie przekracza 1000m3 kubatury, ale także stanowi, co należy podkreślić, prostą i nieskomplikowaną konstrukcję budowlaną. W tej sytuacji organ odwoławczy nie podzielił argumentacji organu wojewódzkiego, że projekt budowlany został sporządzony przez osobę nieposiadającą wymaganych w tym zakresie uprawnień, a co stanowiłoby o rażącym naruszeniu w/w przepisu art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wobec zachowania wymogów z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, brak jest podstaw do stwierdzenia, aby inkryminowana decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...].08.2005r., była obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, bądź też inną wadą wymienioną w katalogu w/w art. 156 § 1 Kpa. Zarzut skarżących odnośnie wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku R. Z. jest chybiony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, w którym ponownie ustała się krąg stron postępowania w oparciu o istniejący stan prawny, a nie tylko na dzień wydania decyzji. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].10.2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył R. Z. W skardze skarżący podniósł, że organ odwoławczy niewłaściwie, w sposób tendencyjny interpretuje treść prawa budowlanego. Skarżący zwrócił także uwagę na ewidentny brak kompetencji i fachowości osoby, która była autorem projektu budowlanego, kierownikiem budowy i inspektorem nadzoru w jednej osobie. W trakcie realizacji inwestycji popełniono wiele błędów, które wskazują na brak przygotowania fachowego i odpowiednich uprawnień. Prawo budowlane nie przewiduje w tym zakresie uznaniowości, dowolnej oceny — w sposób bezwzględnie obowiązujący wymaga uprawnień budowlanych w zakresie konstrukcji, niezależnie od zakresu zaprojektowanych robót konstrukcyjnych. Tym samym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażąco narusza postanowienia prawa budowlanego. Skutkiem tego są widoczne pęknięcia oraz powstanie rys widocznych na ścianie szczytowej. Najważniejszym błędem, wspomnianym wcześniej, jest zniszczenie wytrzymałości więźby dachowej co spowoduje, przy wystąpieniu silnych wiatrów lub zawirowań powietrza — efekt domina. Obecny stan może spowodować także utratę zdrowia lub życia ludzi i wymagana jest szybka reakcja zmierzająca do usunięcia zagrożenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania- trybie nieważnościowym, który stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (WARN 70A95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja.( m.in. orzeczenie NSA z 0.02.2005 r. OSK 1134\04 Lex 165717, ). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W innym miejscu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, natomiast, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok z 30.03.2004 r. IVSA 3763\03 Lex 156952). Innymi słowy w praktyce orzeczniczej przeważa obecnie pogląd, w świetle którego z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu, (tak min. wyrok NSA z 17 czerwca 1994r. I SA 1559/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 51, wyrok NSA z 7.10.2008r. IIOSK 685/07 niepubl.). Nie stanowi zatem przesłanki rażącego naruszenia prawa rozbieżność w jego wykładni (wyrok NSA z dnia 6.02.1995 II SA 1642/94 Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s.70 i n., WSA w Warszawie wyrok z dnia 4.03.2004r. IVSA 3121\02 Lex 156916). Skoro - jak zostało wskazane na wstępie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji -gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją z dnia [...].08.2005r. Prezydent Miasta C. w oparciu o art. 28, 33 ust.1, 34 ust. 4 i 36 ustawy - Prawo budowlane - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego w C. na działce nr ew. [...]. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno - budowlany sprawdza m.in. wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień sporządzania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie przez organ, że projektant ponad wszelką wątpliwość nie posiada stosownych uprawnień do sporządzenia projektu budowlanego winno skutkować nałożeniem na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości - w trybie art. 34 ust. 3 omaw. prawa. Po bezskutecznym upływie terminu organ winien odmówić zatwierdzenia wnioskowanego projektu. Analiza w/w przepisów prowadzi zatem do wniosku, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany sporządzony przez nieuprawnioną osobę pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią tego przepisu. W niniejszej sprawie projekt został sporządzony przez J. R. Zgodnie z treścią decyzji z dnia [...].12.1994r. o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osoba ta jako technik budowlany posiada przygotowanie zawodowe upoważniające do wykonywania samodzielnych funkcji projektanta w specjalności architektonicznej i jest upoważniona do sporządzania, w budownictwie jednorodzinnym do 1000m3 kubatury, projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych. Wykładnia w/w decyzji z dnia [...].12.1994r. nie nasuwa wątpliwości, że J. R. zostały przyznane uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. Nota bene okoliczność ta nie jest kwestionowana przez żadną ze stron, organy obu instancji również w ten sposób oceniły zakres posiadanych przez projektanta uprawnień. Wątpliwości organów budzi jedynie to czy tego rodzaju uprawnienia budowlane do projektowania w ograniczonym zakresie były wystarczające do sporządzenia projektu inwestycji objętej wnioskiem. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta Miasta C. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Trafnie organ ten podkreślił, że projektowana inwestycja dotyczyła robót budowlanych polegających na przebudowie konstrukcji dachu. Opis techniczny przedsięwzięcia wskazuje, że nie jest ono skomplikowane i nie przekracza wskazanej w uprawnieniach budowlanych wielkości kubaturowej 1000m3. Wprawdzie ta ostatnia wielkość nie została wprost wskazana w projekcie (ani decyzji żadnego z organów) jednakże analiza tego projektu prowadzi do wniosku, że ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe. Stanowisko organu I instancji w przedmiocie zaistnienia przesłanki art. 156§1 pkt. 2 kpa związane było z dokonanie przez ten organ odmiennej wykładni uprawnień J. R. Tymczasem - jak zostało wyżej wskazane - decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa jedynie w sytuacji rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skoro zakres uprawnień J. R. budzi wątpliwości i może być interpretowany w różny sposób to nie jest dopuszczalne przyjęcie, że zatwierdzenie projektu budowlanego dotyczącego wskazanego w nim zakresu robót budowlanych zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 4 Prawa budowlanego. Bez znaczenia dla oceny decyzji zatwierdzającej projekt budowlany pozostaje natomiast zakres uprawnień J. R. do kierowania robotami budowlanymi albowiem obejmują one dalszy etap inwestycji. Sąd podzielił również stanowisko organu odwoławczego co do tego, że R. Z. posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania nieważnościowego. Z akt sprawy wynika, że jest on obecnie współwłaścicielem nieruchomości - dz. ew. nr [...] bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji a budynek, na którym mają być prowadzone roboty budowlane objęte pozwoleniem na budowę położony jest w ostrej granicy z tą nieruchomością. Reasumując - prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 156§1 pkt. 2 kpa, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności. Nie zasługują zatem na uwzględnienie również zarzuty skarżącego odnoszące się do braku kompetencji i fachowości J. R. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zarzuty te odnoszą się raczej do dalszej fazy realizacji inwestycji - wykonawstwa. W niniejszej postępowaniu Sąd - ani organy administracji nie mogą odnosić się do prawidłowości wykonywanych robót. Kwestia ta będzie z cała pewnością podlegała ocenie w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Nie może ujść uwadze, że - jak wynika z akt sprawy -postępowanie takie zostało wszczęte skoro postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. -na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 i ust. 3 Prawa budowlanego - wstrzymano inwestorom prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie konstrukcji dachu. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że roboty te prowadzone były w sposób istotnie odbiegający od postanowień zawartych w kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta C. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.