VII SA/Wa 1998/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej: kpa), po rozpatrzeniu zażalenia E. K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...]; odmawiające wszczęcia na wniosek E. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. K.i pozwolenia na budowę tymczasowego budynku małej gastronomii oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], uchylił zaskarżone postanowienie organu wojewódzkiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...] ; odmówił wszczęcia na wniosek E. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. K.pozwolenia na budowę tymczasowego budynku małej gastronomii oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie do GINB złożył E.K. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia GINB zauważył, że organ I instancji uznał, że w niniejszej sprawie niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter przedmiotowy, bowiem dotyczy aktu, który z uwagi na określoną terminowość, nie może podlegać obecnie kontroli bądź weryfikacji przez organy administracji publicznej. GINB nie podzielił tego stanowiska nie zgadzając się z poglądem, jaki został przedstawiony w zaskarżonym postanowieniu, że upływ określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego powoduje utratę ważności, czy wygaśnięcie samej decyzji. GINB uznał, że wprawdzie upływ terminu, na który udzielono pozwolenia dotyczącego obiektu tymczasowego powoduje powstanie obowiązku jego rozbiórki przez inwestora, to jednak nie ma on wpływu na obowiązywanie pozwolenia na budowę ww. obiektu. Czym innym jest bowiem okres ważności decyzji administracyjnej, a czym innym okres, na jaki wydano pozwolenie na budowę tymczasowego obiektu budowlanego. W związku z powyższym GINB uznał, że organ I instancji nieprawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...]; znak: [...], albowiem ww. decyzja Starosty [...] mimo, iż upłynął określony w niej termin użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego pozostaje nadal w obrocie prawnym. Ponadto jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [...] listopada 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2012 r. E. K.wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę jedynie w części dotyczącej jej tymczasowego charakteru. GINB podkreślił, że organ administracji publicznej jest związany co do zakresu postępowania wnioskiem, stosownie bowiem do treści art. 61 § 1 kpa żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, przy czym wszczęcie postępowania powinno zostać poprzedzone przeprowadzeniem przez organ postępowania mającego na celu ustalenie, czy we wnioskowanym zakresie może on prowadzić przedmiotowe postępowanie. W związku z tym GINB za zasadne uznał wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdyż przeprowadzenie postępowania merytorycznego jedynie przez organ II-ej instancji doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 Kpa. Powyższe postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E.K., który zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 kpa poprzez jego nie zastosowanie, polegające na niedostrzeżeniu, iż na podstawie dostarczonych dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę nie istniały przesłanki natury prawnej do przyjęcia, iż wnioskowany obiekt budowlany posiada charakter tymczasowy, a co za tym idzie czas jego użytkowania zasadnym było określić do dnia 31 grudnia 2008 r., a także na braku wskazania podstawy prawnej uznania przedmiotowego obiektu jako tymczasowego, - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego nie zastosowanie w zakresie, w którym dotyczy niezgodności wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, - art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, dotyczące określenia czasu użytkowania obiektu budowlanego, który nie posiadał charakteru tymczasowego. Ponadto E. K. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 156 § 1 ust. 2 oraz 107 § 3 kpa poprzez ich nie zastosowanie, skutkiem czego działanie Starosty [...] w odniesieniu do treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2005 r. nie uznano za naruszające prawo w zakresie zakwalifikowania obiektu budowlanego jako obiektu tymczasowego oraz podania czasookresu jego użytkowania, pomimo nie wskazania podstawy prawnej, - art. 7 kpa poprzez jego nie zastosowanie, w aspekcie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę niezgodnej z wnioskiem inwestora, - art. 124 § 2 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy z jedynie częściowym uwzględnieniem mojego słusznego interesu jako skarżącego oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i niepodanie przyczyn, dla których podanym przeze mnie argumentom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, - art. 138 § 2 zd. 2 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia braku podstawy prawnej powołanej decyzji Starosty [...], bezzasadnego zakwalifikowania obiektu budowlanego jako tymczasowego oraz określenie czasu jego użytkowania, będące okolicznościami, które organ wojewódzki, w związku z uchyleniem własnego postanowienia w całości, powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu skargi E.K. podniósł szereg argumentów wskazujących na kwalifikowaną wadliwość decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. K. pozwolenia na budowę tymczasowego budynku małej gastronomii oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], w części dotyczącej czasowego charakteru budynku. Wskazał m. in., że przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ ustalający warunki zabudowy był związany jego wnioskiem w zakresie rodzaju planowanej inwestycji, natomiast nie był związany podanymi poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Ponadto skarżący zauważył, że wydana na podstawie jego wniosku decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2004 r., uzgodnienia właściwych organów, wniosek o wydanie pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz projekt budowlany architektoniczno-konstrukcyjny, w zakresie zagospodarowania działki nr [...] położonej w miejscowości [...], przewidywały budowę budynku małej gastronomii o charakterze trwałym. E. K. wskazał, że podstawą żądania niniejszej skargi jest brak wiążącego ustalenia przez GINB, w wymienionym postanowieniu, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. pozbawiona była podstawy prawnej do zakwalifikowania planowanego obiektu budowlanego jako tymczasowego oraz określenia czasu jego użytkowania, zgodnie z umową dzierżawy gruntu z dnia [...] sierpnia 2003 r., do dnia [...] grudnia 2008 r. W ocenie skarżącego GINB odniósł się tylko w części do istoty sprawy. Powołując się na treść art. 138 § 2 zd. 2 kpa skarżący wskazał, że organ II instancji, wydając postanowienie o uchyleniu w całości postanowienia organu wojewódzkiego, na tej podstawie obowiązany był zawrzeć w jego uzasadnieniu wytyczne, o których mowa w tym przepisie. W ocenie skarżącego niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wiążących wytycznych dla organu wojewódzkiego w zakresie rozważenia braku podstawy prawnej decyzji Starosty [...], sprzecznego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy zaliczenia obiektu budowlanego do kategorii obiektów tymczasowych oraz określenia czasookresu jego użytkowania, potwierdza brak rozstrzygnięcia wszystkich aspektów niniejszego problemu, w następstwie czego GINB odniósł się wyłącznie w części do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Podstawa wydanego rozstrzygnięcia jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie organ może podjąć również przy odpowiednim zastosowaniu w postępowaniu zażaleniowym, o czym stanowi art. 144 kpa. Powołany przepis art. 138 § 2 kpa został znowelizowany mocą art. 1 pkt 21 lit. a) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 8 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Jej celem było przede wszystkim ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze i zwiększenie skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej, która powinna stanowić wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. Nowelizacja zawęziła możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, gdyż ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przyjęto, że kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności jest bardziej uchwytne od dotychczasowego kryterium, tj. wymogu uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zastosowanie art. 138 § 2 jest zatem konieczne, gdy w sprawie istnieje potrzeba przeprowadzenia całego postępowania administracyjnego od początku przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Typowym przykładem konieczności zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego jest sytuacja, w której organ rozpatrujący w drugiej instancji zażalenie na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w określonej sprawie uzna, że nie istnieją przeszkody do jego przeprowadzenia i merytorycznego załatwienia wniosku strony. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, który legł u podstaw postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012r., znak: [...] gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 kpa jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego uznając, że wniosek dotyczy decyzji, który z uwagi na określoną terminowość, nie może podlegać obecnie kontroli bądź weryfikacji przez organy administracji publicznej, albowiem upływ określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego spowodował utratę jego ważności. GINB całkowicie zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przeszkoda o charakterze przedmiotowym do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2005 r., Nr [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. K. pozwolenia na budowę tymczasowego budynku małej gastronomii oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]. W szczególności za taką przeszkodę nie może zostać uznany upływ określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę czasu użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego, gdyż nie powoduje to wygaśnięcia mocy samej decyzji objętej wnioskiem a postępowanie nie staje się bezprzedmiotowe. W takiej sytuacji GINB zobowiązany był do zastosowania art. 138 § 2 kpa, który stanowił podstawę podjęcia jedynego dopuszczalnego rozstrzygnięcia tj. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozstrzygnięcie merytoryczne wniosku o stwierdzenie nieważności przez GINB stanowiłoby bowiem rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa. Dlatego zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] należy uznać za prawidłowe. Wbrew zarzutom i twierdzeniom E. K. GINB nie mógł na tym etapie postępowania merytorycznie odnieść się do sprawy nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...], albowiem przedmiotem oceny organu II instancji była wyłącznie kwestia dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego. Dopiero po uchyleniu przez GINB zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Wojewodzie [...] możliwe jest prowadzenie od początku sprawy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Z tego też względu GINB nie mógł zawrzeć w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazówek co do merytorycznego rozpoznania wniosku E. K., gdyż na tym etapie postępowania rozważania takie byłyby co najmniej przedwczesne, wykraczałyby poza przedmiot oceny sprowadzający się wyłącznie do zastosowania art. 61a § 1 kpa i jako takie byłyby niedopuszczalne. Z tych względów Sąd jako niezasadne uznał zarzuty E. K. naruszenia w zaskarżonym postanowieniu przepisów procesowych i prawa materialnego w postaci art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 36 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz 107 § 3 kpa, art. 124 § 2 kpa i art. 138 § 2 zd. 2 kpa. Formułowanie tego rodzaju zarzutów na tym etapie postępowania (wstępnej oceny możliwości jego prowadzenia) świadczą w istocie o niezrozumieniu charakteru zaskarżonego aktu przez E. K., który uzyskał korzystne rozstrzygnięcie otwierające dopiero drogę do właściwego, merytorycznego rozpoznania jego wniosku, które powinno nastąpić w pierwszej instancji w postępowaniu przed Wojewodą [...]. Ponadto należy podkreślić, że niniejsza skarga nie może być uwzględniona z powodu obowiązującego Sąd zakazu reformationis in peius. Sąd bowiem nie może uchylić zaskarżonego aktu w sytuacji, gdy mogłoby to pogorszyć sytuację prawną skarżącego. Stanowi o tym art. 134 § 2 ppsa, stosownie do którego sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia niewątpliwie korzystnego dla E. K. oznaczałoby naruszenie art. 134 § 2 ppsa. Jednocześnie zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte żadną kwalifikowaną wadą prawną powodującą jego nieważność w oparciu o art. 156 § 1 kpa. Zarzuty zawarte w skardze dotyczące konieczności rozstrzygnięcia istoty sprawy są niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione przez Sąd, także ze względu na przedmiot skargi i granice skargi, rodzaj zaskarżonego postanowienia oraz konieczność stosowania przez Sąd powołanego wyżej art. 134 § 2 ppsa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku