VII SA/Wa 1999/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Michał Podsiadło, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (sprawozdawca), asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 czerwca 2025 r. znak DOR.7100.124.2025.BPI/MMS w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Przedmiotem skargi Z. P. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ odwoławczy") z 11 czerwca 2025 r., znak DOR.7100.124.2025.BPI/MMS, którym to -na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.")- stwierdzono niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("PWINB", "organ wojewódzki") z 21 marca 2024 r., znak IK.7712.5.2.2024. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB podał, że ww. decyzja organu wojewódzkiego (a wydana w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie gazociągu) została odebrana przez pełnomocnika inwestora, występującego w sprawie jako jedyna strona postępowania. Odbierając tę decyzję w siedzibie organu pełnomocnik inwestora zrzekł się prawa do wniesienia odwołania od decyzji, składając do akt sprawy pisemne oświadczenie w dniu 22 marca 2024 r. Skarżący natomiast 5 maja 2025 r. wniósł odwołanie od decyzji PWINB z 21 marca 2024 r. Po przytoczeniu art. 129 § 2 i art. 127a k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania podmiotu domagającego się włączenia do udziału w sprawie, w sytuacji gdy z przepisu wprost wynika, że decyzja z chwilą zrzeczenia się prawa odwołania przez uprawnioną do występowania w sprawie stronę postępowania staje się ostateczna. Powołując się na poglądy doktryny GINB podał, w odniesieniu do treści art. 127a § 1 k.p.a., że wskutek nowelizacji z dniem 12 maja 2023 r. zawarte w tym przepisie sformułowanie "w trakcie biegu" zostało zastąpione zwrotem "przed upływem". Powyższa zmiana została wprowadzona z uwagi na kontrowersje, czy strona może złożyć przedmiotowe oświadczenie w dniu doręczenia jej decyzji, skoro termin na wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero w dniu następnym. W świetle powyższej zmiany nie budzi już żadnych wątpliwości, że strona, odbierając w siedzibie organu decyzję, może jednocześnie skutecznie złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia od niej odwołania. Przed wprowadzeniem powyższej nowelizacji stanowisko o dopuszczalności złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania w dniu doręczenia decyzji było również przyjmowane zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie organu odwoławczego, zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez inwestora było skuteczne. Mając na uwadze, że odwołanie złożył inny podmiot, który twierdzi, że jest stroną, natomiast nie uczestniczył w postępowaniu, rozważyć należy, czy odwołania zrzekły się wszystkie strony, w wyniku czego decyzja stała się ostateczna na mocy art. 127a § 2 k.p.a. Powołując się na poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego GINB wskazał, że w art. 127a § 2 k.p.a. ustawodawca posługuje się pojęciem strony w znaczeniu formalnym, tj. podmiotu uznanego za stronę przez organ i biorącego udział w postępowaniu. Zrzeczenie się prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym, tj. przyjętym przez organ administracji publicznej. I wyłącznie strona w takim rozumieniu jest uznawana za podmiot, którego dyspozytywna wola rezygnacji ze złożenia odwołania może wywołać skutek wynikający z art. 127a § 2 k.p.a. tj. ostateczność decyzji. Organ bowiem w tym postępowaniu, tj. na etapie realizacji przez strony prawa do zaskarżenia decyzji, nie jest uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem prawa swoje podmiot, który twierdzi, że jest stroną – będzie realizował poprzez złożenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. GINB podał też, że stosownie do art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: "pr.bud."), PWINB za jedyną stronę postępowania uznał inwestora. GINB stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że doszło do skutecznego zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania przez jedyną stronę postępowania, w wyniku czego decyzja stała się ostateczna. Wniesienie odwołania od decyzji ostatecznej jest natomiast niedopuszczalne. W skardze skarżący przedstawił zastrzeżenia do procesu inwestycyjnego, w ramach którego wydano decyzję PWINB z 21 marca 2024 r., jak również opisał – występujące jego zdaniem – wadliwości w innych rozstrzygnięciach podejmowanych na wniosek inwestora. Podniósł również m. in., że GINB wydając zaskarżone postanowienia naruszył m. in. przepisy k.p.a., tj. art. 7, 10, 11, 77, 80 i 107 tej ustawy. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie GINB z 11 czerwca 2025 r. o znaku: DOR.7100.124.2025.BPI/MMS, stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Orzeczenie to wydane zostało w związku z odwołaniem skarżącego wniesionym od decyzji PWINB z [...] marca 2024 r. znak: [...] , którą - po rozpatrzeniu wniosku O. S.A. w P. - udzielono pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót gazociągu stalowego DN50 PN16 MPa o długości L 930m, łączącego projektowaną strefę przyodwiertową Z. [...] z przebudowywanym węzłem redukcyjno-pomiarowym Z-21 na terenie OZG Z. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi w miejscowości R. , zrealizowanego w ramach zamierzenia budowlanego pn. "Budowa instalacji służących do poprawy parametrów jakościowych paliw gazowych wraz z infrastrukturą niezbędną do ich obsługi w ramach zadania "[...]", na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę Wojewody Podkarpackiego z 30 sierpnia 2023 r., znak I-VI.7840.1.8.2023. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB przyjął, że odwołanie skarżącego zostało wniesione wówczas, gdy zaskarżona nim decyzja była już ostateczna i prawomocna. Wziął pod uwagę, że ww. decyzja PWINB została skutecznie doręczona jedynej stronie postępowania, tj. inwestorowi działającemu przez pełnomocnika, w dniu 22 marca 2024 r.; ten zaś w tym samym dniu zrzekł się prawa do wniesienia odwołania. Natomiast skarżący odwołanie od decyzji wniósł osobiście w dniu 5 maja 2025 r. (uzupełniając je późniejszymi pismami). Biorąc pod uwagę przebieg postępowania Sąd stwierdza, że kontrolowane postanowienie GINB prawa nie narusza, inaczej rzecz ujmując: organ ten w okolicznościach sprawy obowiązany był orzec na zasadzie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jak dostrzega się w doktrynie, zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy Kodeksu i/lub przez przepisy szczególne; niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienia się brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się m.in. przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji. W niniejszej sprawie prawidłowo wskazano na przyczynę o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiającą merytoryczne rozpatrzenie odwołania skarżącego (niezależnie od tego czy ma on przymiot strony czy też nie). Słusznie bowiem zaakcentowano, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Prawidłowo w efekcie stwierdzono, że w dacie wpływu odwołania skarżącego do organu, uruchomienie postępowania odwoławczego nie było możliwe; decyzja kwestionowana była już bowiem ostateczna. Została ona doręczona pełnomocnikowi inwestora 22 marca 2024 r. (i data ta nie budzi wątpliwości), natomiast odwołanie od tej decyzji skarżący wniósł osobiście w dniu 5 maja 2025 r. (co także nie jest sporne). Wobec doręczenia decyzji PWINB jedynej stronie postępowania w dniu 22 marca 2024 r., która to też w tym samym dniu zrzekła się prawa do wniesienia odwołania, wskazana decyzja stała się ostateczna i prawomocna 22 marca 2024 r. (v. art. 127a § 2 k.p.a.). Przy czym, jak wskazał NSA w wyroku z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2674/20), "Pominięcie strony postępowania przez organ pierwszej instancji i wskutek tego złożenie oświadczenia o zrzeczeniu się odwołania przez wadliwie uznaną za jedyną stronę postępowania nie może wywoływać związanego z takim oświadczeniem skutku dla strony ewidentnie pominiętej przez organ, a będącej stroną. Oświadczenie o zrzeczeniu się prawa odwołania będzie skuteczne, gdy wniosły je wszystkie strony. Ujawnienie się pominiętej strony postępowania na etapie odwołania już po wniesieniu przez inne strony ww. oświadczenia jest powodem odmowy skuteczności wniesionych dotychczas oświadczeń." Jednakże nawet uznanie, że zrzeczenie się prawa do wniesienia odwołania przez inwestora nie wywołało w niniejszej sprawie skutku, o którym mowa w art. 127a § 2 k.p.a., nie mogło wpłynąć na wynik postępowania – podważyć prawidłowość zastosowania przez GINB art. 134 k.p.a. W takim bowiem przypadku, decyzja stałaby się ostateczna w dniu 6 kwietnia 2024 r., odwołanie skarżącego wpłynęło zaś zdecydowanie po tym terminie – bo w dniu 5 maja 2025 r. Dodatkowo Sąd dostrzega, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko co do tego, że legitymacja do wniesienia odwołania nie jest związana z udziałem danego podmiotu w postępowaniu, a jedynie ze statusem strony. Zatem, odwołanie może wnieść strona niezależenie od tego czy brała udział w postępowaniu i niezależnie od tego czy doręczono jej decyzję kończącą postępowanie. Wniesienie odwołania przez stronę, która została pominięta w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył (nie ogłosił) decyzji, jest możliwe, jednak z tym zastrzeżeniem, że odwołanie takie może być wniesione w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym tę decyzję doręczono. W przypadku wielości stron postępowania, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg dla strony pominiętej w postępowaniu od daty ostatniego doręczenia. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a., decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, a to niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Decyzja ostateczna może być zaś wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym – v. art. 16 § 1 k.p.a. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, nie ma prawa do wniesienia odwołania, przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd, kierując się powyższym, raz jeszcze dostrzega, że skarżący (nie biorąc udziału w postępowaniu przed organem I instancji) mógł wnieść odwołanie od decyzji PWINB z [...] marca 2024 r. w terminie otwartym do zaskarżenia tego orzeczenia, a biegnącym od daty doręczenia tego aktu jedynej stronie tego postępowania - inwestorowi, a więc od 22 marca 2024 r. do 5 kwietnia 2024 r. Po upływie tego terminu swoich praw (związanych z ww. decyzją z 21 marca 2021 r.), może dochodzić wyłącznie poprzez uruchomienie jednego z trybów nadzwyczajnych w stosunku do zwalczanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie GINB jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wobec treści skargi Sąd wyjaśnia, że z uwagi na przedmiot zaskarżenia, w sprawie rozważana mogła być wyłącznie prawidłowość zastosowania przez GINB art. 134 k.p.a.; wszelkie więc kwestie związane z wydaniem decyzji przez PWINB w przedmiocie udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie mogły być badane i nie mogły też jako takie prowadzić do uwzględnienia skargi. W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.