VII SA/Wa 2/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] września 2013 r., umarzającą postępowanie w sprawie bramy wybudowanej między nieruchomościami przy ul. [...] (dz. nr ew. [...]) w miejscowości [...] gm. [...] i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Na wniosek H. R. z dnia 17 czerwca 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], po zawiadomieniu stron postępowania, przeprowadzili w dniu w dniu 20 sierpnia 2013 r. w obecności inwestorki – R. K. - oraz H.R. kontrolę przedmiotowej bramy. W toku czynności okazano im decyzję Starosty [...] nr [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę, zezwalającą na lokalizację zjazdu z działki nr ew. [...] do działki nr ew. [...], oraz zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w [...] zamiaru wykonania ogrodzenia z dnia 22 kwietnia 2013 r. Organ stwierdził, iż brama o wysokości 1,8 m i szerokości 3,5 m, znajdująca się w odległości 4,5 m od drogi, została wybudowana zgodnie z przedstawionym pozwoleniem na budowę. Organ nie stwierdził złego stanu technicznego bramy ani występowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ponadto, biorąc pod uwagę to, że brama posadowiona jest w głębi nieruchomości i nie przekracza 2,2 m organ uznał, że nie ma żadnych podstaw do jego interwencji. Wskazał, iż ewentualne spory wynikające ze stosunków cywilnoprawnych należą do właściwości sądów powszechnych. Organ stwierdził, że odstąpił od zasady określonej w art. 10 k.p.a., ponieważ strony postępowania uczestniczyły w czynnościach postępowania. W tych warunkach zapadła, oparta na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, decyzja organu pierwszej instancji opisana na wstępie - umarzająca postępowanie. Odwołanie od tej decyzji złożyła H. R. twierdząc, że decyzja pozwolenia na budowę Starosty [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana na podstawie niezgodnego z prawdą oświadczenia R. K., co do prawa dysponowania nieruchomością. Tymczasem brama została postawiona na należącej do odwołującej działce i uniemożliwia jej korzystanie z tej nieruchomości. W wyniku rozpoznania ww. odwołania zapadła, opisana także na wstępie, zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W ocenie organu drugiej instancji organ powiatowy naruszył przepisy art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. Przepisy, gwarantujące stronom zawiadomienie o wszczęciu postępowania, informowanie o podejmowanych w sprawie czynnościach, umożliwienie wypowiedzenie się, co do zgromadzonego materiału dowodowego. Organ stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie zostało wydane zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak również strony nie zostały powiadomione o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można mówić o zakończeniu postępowania w przypadku, gdy takie postępowanie formalnie nie zostało wszczęte. Organ odwoławczy wskazał, że jakkolwiek ustalenia dokonane w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych mogą stanowić podstawę do umorzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w sprawie przedmiotowej sprawy, , to postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty, a to uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponadto organ wskazał, że organy nadzoru budowlanego mogą się wypowiadać jedynie co do zgodności przeprowadzonych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i nie badają przypadku naruszenia prawa własności, którego ochrony można dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 23 listopada 2013 r. (data stempla urzędu pocztowego) R. K., podnosząc, iż w jej ocenie strony były w należyty sposób zawiadomione o kolejnych etapach postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.. - organ drugiej instancji nie miał podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji Dostrzeżone uchybienia w postępowaniu organu pierwszej instancji, nie mogły być podstawą do odstąpienia, przez organ drugiej instancji, od merytorycznego rozpoznania sprawy. Z akt sprawy wynika, że H. R., pismem zatytułowanym "Zażalenie", zwróciła się do organu o interwencję w sprawie samowoli budowalnej, jakiej miała dokonać R. K.. Kolejne dokumenty to pismo H. R. wraz z załącznikami w postaci kopii wypisu i wyrysu oraz protokół kontroli robót budowlanych nr [...], prawidłowe, podające termin i przedmiot, zawiadomienie o kontroli zarówno H. R., jak i R. K. .Z protokołu kontroli zaś wynika, iż obie strony postępowania były obecne w trakcie jej przeprowadzenia, miały możliwość wypowiedzenia się i przedstawienia dokumentów, z czego skorzystały. W ocenie Sądu nie sposób uznać, aby strony - jak twierdzi organ drugiej instancji - były pozbawione prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie były znane H. R., zaś R. K. zasadnie stwierdziła, iż strony były, cyt. "w należyty sposób zawiadomione o kolejnych etapach postępowania administracyjnego". W czasie kontroli obecne były obie strony i mogły wypowiedzieć się, co do stanowiska strony przeciwnej i przedstawianych dokumentów, w tym w szczególności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaznaczyć należy, iż po kontroli do akt sprawy nie dołączono żadnego nowego dokumentu. W ocenie Sądu wskazania, co do formalnego naruszenia zasady z art. 10 k.p.a., w okolicznościach sprawy, nie mogły skutkować ponownego jej rozpoznania przed organem pierwszej instancji. Zawiadomienie o kontroli, związanej z żądaniem H. R., stanowiło quasi-zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Zawierało informację o czasie i miejscu kontroli ale w szczególności o jej przedmiocie, czyli o przedmiocie sprawy. Odnosząc się do zarzutu braku formalnego wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji wskazać należy, iż przepisy postępowania administracyjnego, co do zasady nie wskazują formy, w jakiej postępowanie to winno być wszczęte ani też nie przyjmują konstrukcji odrębnego "aktu wszczęcia postępowania". Jedynie w kilku przypadkach kodeks jasno określa obowiązek wszczęcia postępowania w formie niezaskarżalnego postanowienia: podjęcie postępowania administracyjnego z urzędu na żądanie organizacji społecznej (art. 31 § 2 k.p.a.); wznowienie postępowania administracyjnego (art. 149 § 1 k.p.a.); wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 157 § 2 k.p.a.). Wyjątkowo forma taka może wynikać z przepisów szczególnych (tak: A. Matan w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2010). W świetle powyższych wskazań Sąd stwierdza, że strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie przedmiotowej bramy, a organ drugiej instancji nie miał podstaw do przyjęcia naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., w szczególności w stopniu skutkującym uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ, związany wyrażonym powyżej stanowiskiem Sądu, rozpozna sprawę w jej całokształcie w zakresie właściwym dla procedury odwoławczej badając, czy umorzenie postępowania decyzją organu pierwszej instancji znajdowało podstawę w przepisach prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, kierując się powyższą argumentacją, orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c., art. 152 p.p.s.a, oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r., poz. 270).