VII SA/Wa 20/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2007r. działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 57 ust. 7, w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) wymierzył Gminie S. karę w wysokości 80 000 zł (słownie osiemdziesiąt tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości B.. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż z akt sprawy wynika, że Gmina S. w miejscowości B. wybudowała kanalizację sanitarną w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1998 roku znak: [...] oraz Starosty S. z dnia [...] lutego 2001 roku znak: [...], a następnie przekazała przedmiotową kanalizację na podstawie zawartej umowy z [...] Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. I umowa dzierżawy z dnia 2 stycznia 2004 roku nr [...] oraz 3 stycznia 2005 roku nr [...]. Zgromadzone dokumenty pozwalają stwierdzić, że inwestor nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy w/w sieci, czego wymagają przepisy zawarte w art. 54 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 57 ust. 7 w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów, art. 54 i 55 Prawa Budowlanego właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Karę tą stanowią w tym przypadku iloczyn stawki opłaty: (s) - 500zł /słownie pięćset złotych/ - współczynnika kategorii obiektu budowlanego, (k) - 8, i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w)-2. Zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo Budowlane przedmiotową inwestycję należy zakwalifikować do kategorii "XXVI" tzn. kategorii sieci, w którą ustawodawca wlicza m.in. sieci kanalizacyjne. Jak wynika z wykazu sieci kanalizacyjnej zawartego w aktach sprawy, Gmina S. wydzierżawiła [...] Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w S. sieć kanalizacji sanitarnej na terenie Gminy S. o długości 95,7km oraz 86 sztuk przepompowni ścieków w tym 13,698 km sieci kanalizacyjnej w miejscowości B. Karę oblicza się jako iloczyn s x k x w, tj. 500zł x 8 x 2 = 8000zł, przy czym podlega ona dziesięciokrotnemu podwyższeniu, co w sumie stanowi kwotę 80 000 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2007r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia Gminy S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2007r. Organ odwoławczy podniósł, iż z chwilą wydzierżawienia sieci kanalizacji innemu podmiotowi rozpoczęto jej użytkowanie. Przed wydzierżawieniem przedmiotowej sieci kanalizacji Inwestor - Gmina S. nie wniosła do organu nadzoru budowlanego stosownego zawiadomienia o zakończeniu jej budowy. Zawiadomienie takie zostało dopiero skutecznie dokonane w 2006 roku w sytuacji, gdy w aktach sprawy znajdują się umowy dzierżawy zawarte pomiędzy Inwestorem - Gminą, a dzierżawcą - [...] Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. z/s w S. zarówno z 2003 roku, 2005 i 2006 roku. Przedmiotowa sieć kanalizacji sanitarnej, do czasu skutecznego wniesienia zawiadomienia o zakończeniu jej budowy była, w świetle przepisów zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, użytkowana nielegalnie. W ocenie organu odwoławczego zarówno wysokość nałożonej kary z tytułu nielegalnego użytkowania sieci kanalizacji jak i zobowiązany do jej uiszczenia zostały prawidłowo określone w zaskarżonym postanowieniu. Wniosek o stwierdzenie nieważności niniejszych orzeczeń złożyła Gmina S.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008r. na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1, art. 156 § 1 oraz w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy S. - odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2007r. oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].02.2007 r. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, iż postanowienie [...] WINB z dnia [...]0.05.2007 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB [...] z dnia [...].02.2007 r., nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności tych postanowień. Z akt sprawy wynika, iż Gmina S. w miejscowości B. wybudowała kanalizację sanitarną na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...].04.1998r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej w miejscowości B. oraz decyzji Starosty S. z dnia [...].02.2001 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego kanalizacji sanitarnej z przepompowniami ścieków i zasilaniem energetycznym w miejscowości B.. Gmina S. przekazała przedmiotową kanalizację w dzierżawę [...] Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. na podstawie umów z dnia 05.05.2003 r., nr [...], z dnia 02.01.2004 r., nr [...] oraz z dnia 03.01.2005 r., nr [...]. Stosownie do art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie wynika, iż z chwilą wydzierżawienia przedmiotowej sieci kanalizacji innemu podmiotowi, rozpoczęto jej użytkowanie. Natomiast przed wydzierżawieniem przedmiotowej sieci kanalizacji Gmina S. nie wniosła do organu nadzoru budowlanego stosownego zawiadomienia o zakończeniu jej budowy. Zawiadomienie takie zostało dokonane dopiero we wrześniu 2005r. Stąd też przedmiotowa sieć kanalizacji, do czasu skutecznego wniesienia zawiadomienia o zakończeniu jej budowy, była użytkowana nielegalnie. Odnosząc się do zarzutu zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, organ wyjaśnił, iż budowa kanalizacji sanitarnej została zakończona w 2001 r., a więc organ nadzoru budowlanego nie powinien stosować art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, należy stwierdzić, iż z akt sprawy wynika, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy zostało wniesione do PINB [...] przez Wójta Gminy S. pismem z dnia 26.09.2005 r., które wpłynęło do organu w dniu 29.09.2005 r. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu nie można przyjąć, iż budowę inwestycji zakończono w 2001. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Gminy S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2008r. Po przeprowadzeniu postępowania organ uznał, iż w/w postanowienie [...] WINB z dnia [...] maja 2007r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie PINB [...] dnia [...] lutego 2007r., zostały wydane zgodnie z prawem i brak jest podstaw do stwierdzenia ich nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 Kpa., stąd też zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczeń. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008r. złożyła Gmina S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zamianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 z późn. zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007r. oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2007 r. organ odwoławczy, zdaniem skarżącej Gminy dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 Kpa. Powołany przepis art. 4 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane stanowi, że przedmiotowa ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia z wyjątkiem art. 1 pkt 24 lit. b w zakresie art. 57 ust. 7 w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Z powołanego przepisu wynika zatem, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu nie ma zastosowania w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tzn. przed dniem 30 maja 2004r. Nie budzi żadnych wątpliwości, że sankcja finansowa z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego określona w przepisie art. 57 ust. 7 wprowadzona nowelizacją Prawa budowlanego z dnia 16 kwietnia 2004 r. zgodnie z powołanym wyżej przepisem obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2005 r. i ma zastosowanie w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 mających miejsce po tym dniu, nie dotyczy natomiast obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 30 maja 2004 r. Faktycznie budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości B. została zakończona w 2001 r., a więc na długo przed dniem wejścia w życie cyt. wyżej noweli Prawa budowlanego, co jednoznacznie wynika z protokołów odbioru robót oraz dzienników budowy. Natomiast, jak to ustalił organ odwoławczy rozpoczęcie użytkowania przedmiotowej kanalizacji nastąpiło w 2003r. z chwilą wydzierżawienia sieci kanalizacyjnej innemu podmiotowi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżonym postanowieniom nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a tylko w takim zakresie postanowienie/decyzja administracyjna podlega kontroli Sądu. Przede wszystkim należy podkreślić, że zaskarżone postanowienia wydane zostały w trybie nieważnościowym. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). W odniesieniu do postanowień nakładających karę z tytułu nielegalnego użytkowania, tego rodzaju sytuacja nie występuje. Jak wynika z akt sprawy, Gmina S. w miejscowości B. wybudowała kanalizację sanitarną w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] kwietnia 1998 roku, znak: [...] oraz Starosty S. z dnia [...] lutego 2001 roku, znak: [...]. Bezsporne jest również, że strona skarżąca przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Zawiadomienie takie zostało dopiero skutecznie dokonane we wrześniu 2005 roku. Natomiast przed tą datą inwestor zawarł umowy dzierżawy przedmiotowej kanalizacji z [...] Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w S.. Powyższe potwierdzają stosowne umowy zarówno z 2003 roku, 2004 roku jak i 2005 roku. Zgodnie z art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Jak wynika z powyższych przepisów organy nadzoru budowlanego są obowiązane wszcząć postępowanie z urzędu i wymierzyć karę w sytuacji stwierdzenia nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Przepis art. 57 ust. 7 nie pozostawia w tej mierze organom nadzoru budowlanego żadnej dowolności. Wskazać trzeba, iż Trybunał Konstytucyjny badający zgodność przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 r. z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim stanowi on podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stwierdził, że przepis ten jest zgodny ze wskazanymi przepisami Konstytucji (wyrok z 15 stycznia 2007 r., P 19/06, OTK-A 2007/1/2). W uzasadnieniu swojego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązku, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Trybunał stwierdził także, że w wypadku kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia z pewnym automatyzmem (koncepcja odpowiedzialności obiektywnej). Uniemożliwia to organom administracji uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją. W ocenie Sądu ustalenie i sposób wyliczenia kary jest w rozpatrywanej sprawie poprawny. Organ jest bowiem obowiązany, w razie stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego z 1994r., wymierzyć karę w wysokości dziesięciokrotnej stawki opłaty, o której mowa w art. 59f. Kara ta stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka (s) wynosi 100.000 zł. Prawidłowo zostały odczytane przez organy pozostałe składniki iloczynu, określone w załączniku do Prawa budowlanego z 1994r. Bezsporne jest, że nałożonemu obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa inwestor zaniechał i przystąpił do użytkowania obiektu. Działając w tym zakresie samowolnie powinien liczyć się ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi, ale również z tym, że w trakcie całego procesu budowlanego mogła nastąpić zmiana stanu prawnego. Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Naruszenie prawa mogące mieć znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy w trybie odwoławczym nie musi mieć decydującego znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy w trybie nadzorczym (stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa). Inna jest bowiem waga zakresu przedmiotowych naruszeń prawa uwzględnianych przez organ odwoławczy, inna zaś przez organ rozpatrujący sprawę w trybie nadzoru. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych nie każde - nawet oczywiste - naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Zmiana stanu prawnego i ujawnione samowolne użytkowanie obiektu pociągnęło za sobą obowiązek zastosowania obecnie obowiązujących przepisów. Podkreślić raz jeszcze należy, iż inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy we wrześniu 2005r, co bezspornie wynika z akt administracyjnych sprawy. Stąd też zarzut błędnego ustalenia zakończenia budowy kanalizacji nie mógł być uwzględniony przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 kpa są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności nie były zobowiązane do ustalenia na nowo stanu faktycznego w tym trybie, ich rolą nie jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Bowiem tylko w trybie zwykłym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające i korygując wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Sąd rozpoznając sprawę nie stwierdził, aby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienia naruszył przepisy prawa materialnego czy przepisy postępowania administracyjnego w stopniu przesądzającym o niezgodności z prawem tych postanowień. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.