VII SA/Wa 200/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi S. G. – H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. skargę oddala Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Pismem z dnia [...] marca 2010 r., S. G. – H., skarżący w sprawie, wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], którym organ drugiej instancji, uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., o czym zawiadomił strony pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. , znak: [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, prawomocnym wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 329/10 oddalił skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. W sytuacji oddalenia przez sąd administracyjny skargi na postanowienie, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia. Powyższe wynika z dyspozycji art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym, w opinii organu, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czyni przedmiotowe postępowanie nieważnościowe niedopuszczalnym. W sytuacji, gdy takie postępowanie zostało uprzednio wszczęte, należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe, co też organ uczynił. Pismem z dnia [...] października 2010 r., S. G. – H. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. decyzją z dnia [...] września 2010 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu podtrzymał wcześniej przedstawioną argumentację. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt. I OSP 6/09, podkreślił, że skoro w sprawie zapadł prawomocny wyrok Sądu oddalający skargę na postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności, to, nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Organ wskazał, że Sąd oddalając skargę stwierdził, że kontrolowane postanowienie nie jest obarczone wadą rażącego naruszenia prawa Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r., znak: [...], wniósł S. G. – H., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji tego organu oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, art. 138 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. , art. 158 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. in fine i wyrażającej się w niedopuszczalnym umorzeniu postępowania sprawie stwierdzenia nieważności, z tej tylko przyczyny, że w sprawie zapadł uprzednio wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę. Zdaniem skarżącego, w świetle powołanej przez organ Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, uprzednio zapadły wyrok sądu oddalający skargę na decyzję (postanowienie), nie stwarza bezwzględnej przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. Zgodnie z art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że możliwa jest sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Skarżący zarzucił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał, co było przyczyną oddalenia skargi przez Sąd w Krakowie, oraz czy podana we wniosku wadliwość uzasadniająca stwierdzenie nieważności była objęta przedmiotem rozpoznania w sprawie sądowoadministracyjnej. Organ nie zbadał, czy w sprawie zostało sporządzone uzasadnienie, a tym bardziej nie zapoznał się z jego treścią, co warunkowało dalszy tryb postępowania i wybór odpowiedniej formy rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Zaskarżony akt administracyjny może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie; w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu odpowiadają przepisom prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzeczne jest to, że objęte wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], którym organ drugiej instancji uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, było przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010r., Sygn. akt II SA/Kr 329/10 oddalił skargę na to postanowienie . Sąd podziela stanowisko organu, że dla rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09. W uchwale, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art.158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. . Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszelkie wypowiedzi sądów administracyjnych dotyczące kwestii reżimu prawnego, właściwego dla załatwienia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została uprzednio oddalona prawomocnym wyrokiem sądowym, powinny być analizowane w ścisłym związku z ich prawnym kontekstem. Pominięcie takich elementów, jak treść i charakter zarzutów podniesionych w skardze oddalonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, przedmiotowy zakres oceny dokonanej w tym wyroku, fakt sporządzenia na wniosek uprawnionego podmiotu jego uzasadnienia albo rodzaj wskazanej przez żądającego stwierdzenia nieważności decyzji przesłanki kwalifikującej do uruchomienia tego trybu, może prowadzić do fałszywych wniosków tak co do skali, jak i istoty istniejących w orzecznictwie sądowym rozbieżności (błędu nieuzasadnionej generalizacji). Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo, bowiem użycia w ww. art. 153 pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Zdaniem Sądu, bezsprzecznie w świetle opisanej wyżej uchwały, podstawą dopuszczalności wszczęcia niniejszego postępowania, w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia, kontrolowanego przez Sąd administracyjny, gdzie skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, wiąże się z koniecznością wstępnego zbadania przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie tego rodzaju ustalenia wymaga zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym, stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.. W tym miejscu należy wskazać na opisywany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Oddalając skargę Sąd stwierdził, że postanowieniem z [...] listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na J. i S. G. –H. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł z powodu uchylenia się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] listopada 2009 r. tj. rozbiórki części budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Sąd wskazał, że w przypadku egzekucji spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa - art. 121 § 4 i 5 ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu, zasadnie organ II instancji wskazał, że podstawę dla nałożonej grzywny winien stanowić ww. przepis, a nie jak błędnie podał organ l instancji art. 121 § 2 ustawy. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. Z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.)., skoro orzeczony nakaz rozbiórki dotyczył części budynku tj. jego konstrukcji dachowej wraz z pokryciem, to zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 121 § 5 cyt. ustawy. Wobec powyższego dla określenia wysokości należnej grzywny konieczne jest dokonanie ustaleń w zakresie powierzchni zabudowy części budynku objętego obowiązkiem rozbiórki, których to informacji akta administracyjne niniejszej sprawy nie zawierają. Sąd podkreślił, że w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, co z uwagi na ograniczone możliwości przeprowadzania postępowania wyjaśniającego przez organ nadzoru ze względu na treść art. 136 w zw. 144 kpa w zw. z 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uzasadniało uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że działające jako organy egzekucyjne, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa do badania zasadności i wymagalności obowiązku określonego w ostatecznej decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki. Bez znaczenia w sytuacji stosowania omawianego środka egzekucyjnego są podnoszone w skardze argumenty natury ekonomicznej, czy niedogodny dla strony termin jej dokonania. Wskazać należy, że wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia kontrolowanego ww. wyrokiem opierał się na przesłance rażącego naruszenia prawa - przepisu art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. We wniosku stwierdzono, że organ drugiej instancji miał, co do zasady nakaz rozpoznania sprawy merytorycznie, a wydanie decyzji kasatoryjnej było możliwe tylko w razie stwierdzenia przesłanek z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ zaś pozostawił poza swoim rozważaniem kwestę przesłanek kasatoryjnych, organ wykluczył, co powinno być zasadą kompetencje reformatoryjne. Sąd stwierdza, że zaskarżona i poprzedzająca je decyzja odpowiadają przepisom prawa, gdy zważyć na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego i jej uzasadnienie, opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i jego uzasadnienie, powołaną we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia przesłankę nieważnościową, W szczególności podkreślić należy, że w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jednoznacznie odniósł się do zasadności i dopuszczalności zastosowania w sprawie rozstrzygnięcia kasatoryjnego opartego na przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a właśnie na tym zarzucie oparty został wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia. Tym samym, w okolicznościach niniejszej sprawy, prawomocnym wyrokiem, doszło do oddalenia skargi na postanowienie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny, także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia . Sąd stwierdza, w opisanych wyżej okolicznościach niniejszej sprawy, wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zamknął organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Merytoryczne rozpoznanie wniosku, o stwierdzenie nieważności postanowienia, wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym, skoro w sprawie doszło do wszczęcia postępowania, nieuzasadnionego, to organ nie mógł, po ocenie wniosku, orzec o odmowie wszczęcia postępowania, zaś zobowiązany był wszczęte postępowanie umorzyć. Sąd dostrzega naruszenie prawa – art. 107 k.p.a. w zakresie uzasadnienia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w szczególności wyczerpującego wskazania argumentacji prawnej rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy, uchybienie to nie miało jednak wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wskazane wyżej naruszenie prawa procesowego nie mogło mieć istotnego wpływu, na wynik sprawy, zatem nie może być przesłanką uchylenia decyzji w myśl dyspozycji art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji, w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).