VII SA/Wa 200/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]sierpnia 2011 r., znak [...]na podstawie art. 104, art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze zm., zwanej dalej dalej K.p.a.) oraz na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane), po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, stwierdził nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla E. Sp. z o.o. w K. na inwestycję pn.: "Budowa elektrowni wodnej [...]na rzece [...] wraz z ujęciem wody, kanałem doprowadzającym wodę do koryta rzeki [...], na działkach położonych w B. przy ul. S. i oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...]i [...]". W uzasadnieniu organ nadzoru przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w dniu 12 kwietnia 2011 r. do Wojewody [...]wpłynęło pismo [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] z wnioskiem o "zbadanie prawidłowości" decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...]. W piśmie tym wskazano że "w trakcie prowadzonej w ramach nadzoru inwestycyjnego kontroli postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. stwierdzono, że Starosta O. wydaną poza zakresem właściwości określonej w art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, decyzją Nr [...] z dnia [...]sierpnia 2006 r. udzielił pozwolenia na budowę dla E. Sp. z o.o. na inwestycję pn.: "Budowa elektrowni wodnej [...]na rzece [...] wraz z ujęciem wody, kanałem doprowadzającym wodę do koryta rzeki [...], na działkach położonych w B. przy ul. S. i oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...]i [...]". Następnie organ nadzoru wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 K.p.a. Może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. przesłanek. Wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Podniósł, że przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący i naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu aktu administracyjnego powoduje jego nieważność bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Przepis art. 82 Prawa budowlanego zawiera zasadę generalną, w myśl której starosta jest organem administracji architektoniczno – budowlanej I instancji, za wyjątkiem spraw obiektów i robót budowlanych wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera enumeratywne wliczenie tych obiektów i robót budowlanych (właściwość rzeczowa), w stosunku do których organem administracji architektoniczno – budowlanej jest wojewoda (organem wyższego stopnia w takich przypadkach jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego). Organ nadzoru stwierdził, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę elektrowni wodnej, będącej budowlą hydrotechniczną (czyli budowli wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służącej gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym: elektrownie wodne) zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa Budowlanego, należy do właściwości wojewody, a nie starosty. W konkluzji uznał badaną decyzję udzielającą zgody na wykonanie budowy elektrowni wodnej [...]na rzece [...] wraz z ujęciem wody, kanałem doprowadzającym wodę do koryta rzeki [...] wydana za sprzeczną z przepisami prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. Sp. z o.o. w K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...]. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji i wskazał, że w jego ocenie Wojewoda [...] prawidłowo ustalił, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...]sierpnia 2006 r., nr [...], z uwagi na fakt, iż jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wskazał, że stosownie do treści art. 19 K.p.a. organy administracji obowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Akt administracyjny wydany przez organ nie będący właściwym w sprawie podlega bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten stanowi nie tylko prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcje gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracyjnym przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2006 r. wojewoda jest organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji m.in. w sprawach obiektów hydrotechnicznych piętrzących. Organ odwoławczy stwierdził, że objęta badaną decyzją Starosty O. z dnia [...]sierpnia 2006 r. elektrownia wodna [...]na rzece [...] wraz z ujęciem wody, kanałem doprowadzającym wodę do koryta rzeki [...], na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...]i [...]położonych w B. stanowi budowlę hydrotechniczną piętrzącą. Organ odwoławczy, odnosząc się do stanowiska inwestora sformułowanego w odwołaniu, że przedmiotowa budowla nie była obiektem piętrzącym, wskazał, że tezie takiej przeczy wprost treść projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]. Jak wynika bowiem z brzmienia pkt 3.1.2 tego dokumentu, elementem elektrowni wodnej jest zastawka betonowa trapezowa, wykonana dla potrzeb spiętrzania wody. Powołany dokument określa także m. in. wysokość piętrzenia wody w stosunku do istniejącego zwierciadła wody. Powyższe przesądza, w ocenie organu, że objęta decyzją Starosty O. elektrownia wodna, jest budowlą hydrotechniczną piętrzącą. W ocenie organu odwoławczego, w tak określonym stanie prawnym i faktycznym, właściwym organem I instancji dla zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wodnej, był w omawianej sprawie wojewoda. Tym samym, w pełni uzasadnione i konieczne jest stwierdzenie nieważności wydanej dla tego zamierzenia inwestycyjnego decyzji Starosty O. z dnia [...]sierpnia 2006 r., nr [...], jako wydanej z naruszeniem właściwości. W świetle powyższych ustaleń za bezzasadne organ uznał także podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia przez organ wojewódzki przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z niedostatecznym wyjaśnieniem sprawy. Wskazał, że poczynione w toku postępowania odwoławczego ustalenia jednoznacznie wskazują, iż organ pierwszej instancji wnikliwie ustalił okoliczności faktyczne i prawne w sprawie, które w sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. Sp. z o.o. w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 roku (Dz. U. 1997, nr 21, poz. 111) poprzez przyjęcie, że zamierzenie budowlane ma charakter budowli piętrzącej, - art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, w tym bezsprzecznego rozstrzygnięcia przez organu obu instancji czy zamierzenie budowlane ma charakter budowli hydrologiczno piętrzącej, - art. 10 K.p.a. statuującego zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu poprzez brak zagwarantowania przez organ II instancji stronie skarżącej możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak [...] stwierdzająca nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Budowa elektrowni wodnej [...] na rzece [...] wraz z ujęciem wody, kanałem doprowadzającym wodę do koryta rzeki [...], na działkach położonych w B. przy ul. S. i oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...]i [...]". Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. W myśl art. 19 K. p. a. organy administracji winne są z urzędu przestrzegać swej właściwości. Przestrzeganie przepisów o właściwości jest jednym z podstawowych obowiązków procesowych nałożonych na organy administracji. Świadczy o tym fakt, iż zignorowanie przepisów o właściwości rodzi doniosłe skutki prawne w postaci konieczności stwierdzenia nieważności aktu wydanego z ich naruszeniem (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Ustawodawca zdecydował bowiem, iż decyzja wydana przez niewłaściwy w sprawie organ jest dotknięta tak istotną wadą, że nie może ostać się w obrocie, bez względu na trafność rozstrzygnięcia. Naruszenie właściwości jako przesłanka stwierdzenia nieważności aktu administracji została zbudowana w sposób ogólny; brak jest jakichkolwiek dodatkowych warunków, czy też elementów wartościujących, ocennych, kwalifikujących dany przypadek uchybienia właściwości jako mniej lub bardziej istotną wadę, albo też pozwalających na odstąpienie od orzeczenia nieważności aktu tego z powodu marginalności naruszenia prawa. Podglądy doktryny i orzecznictwa są zgodne – przepisy regulujące właściwość organów administracji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 7 października 1982 roku, sygn. akt II SA 1119/82, publ. ONSA 1982/2/95, wyrok NSA z dnia 29 listopada 1999 roku, sygn. akt V SA 955/1999, publ. Lex nr 49943, B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2003, s. 710 - 711). Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji trafnie przyjął, że kontrolowana decyzja Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Badaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na inwestycję pn.: "Budowa elektrowni wodnej [...] na rzece [...] wraz z ujęciem wody, kanałem doprowadzającym wodę do koryta rzeki [...], na działkach położonych w B. przy ul. S. i oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...], [...],[...]i [...]". Przepis art. 82 Prawa budowlanego zawiera zasadę generalną, w myśl której starosta jest organem administracji architektoniczno – budowlanej I instancji, za wyjątkiem spraw obiektów i robót budowlanych wymienionych w ust. 3 tego przepisu. Art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera enumeratywne wliczenie tych obiektów i robót budowlanych (właściwość rzeczowa), w stosunku do których organem administracji architektoniczno – budowlanej jest wojewoda. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji) wojewoda jest organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji m.in. w sprawach obiektów hydrotechnicznych piętrzących. Analiza treści art. 83 ust. 3 pkt 2 in fine Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że kompetencje wojewody, jako organu pierwszej instancji, w tym zakresie poddane zostały tylko te roboty i obiekty budowlane, które służą kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Stosownie do § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 20 grudnia 1996 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane gospodarki wodnej i ich usytuowanie (Dz.U. z 1997 r., Nr 21, poz. 111 ze zm.) (obowiązującego w dniu wydania badanej decyzji) - budowla hydrotechniczna to budowla, wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nią związanymi, służąca gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, a w szczególności: (...) siłownie i elektrownie wodne (...). Zgodnie zaś z pkt 2 § 4 cyt. rozporządzenia - budowla piętrząca - to każda budowla umożliwiająca stałe lub okresowe utrzymanie wzniesionego ponad przyległy teren lub akwen zwierciadła wody bądź substancji płynnej lub półpłynnej. Podzielić należy stanowisko organu, że przedłożona przez inwestora dokumentacja wskazuje, że objęta badaną decyzją elektrownia wodna [...] na rzece [...]wraz z ujęciem wody, kanałem doprowadzającym wodę do koryta rzeki [...]stanowi budowlę hydrotechniczną piętrzącą. Dla określania rzeczywistego charakteru przedmiotowej elektrowni decydujące są dane sprecyzowane w dokumentacji złożonej przez inwestora wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (w postępowaniu zwykłym). Niewątpliwie w postępowaniu nieważnościowym nie wynika zakaz prowadzenia postępowania dowodowego, jednakże w ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Z projektu budowlanego Elektrowni wodnej "[...]" na rzece [...]wynika, że inwestycja obejmuje kilka etapów budowy elektrowni, w tym wykonanie ujęcia i doprowadzenia wody do turbiny poprzez m.in. wykonanie zastawki piętrzącej wodę w celu skierowania jej do rurociągu (str. 4, pkt 2.1.1.). W pkt 3.1.2. przedmiotowego projektu budowlanego (str. 8), wskazano, że elementem elektrowni wodnej jest zastawka betonowa trapezowa, wykonana dla potrzeb spiętrzania wody. Projekt budowlany określa także m. in. wysokość piętrzenia wody w stosunku do istniejącego zwierciadła wody. Charakter przedmiotowej elektrowni określa także znajdująca się w aktach administracyjnych, a dołączona do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę Elektrowni wodnej "[...]" na rzece [...]decyzja z dnia [...] maja 2006 r. udzielająca "E. Sp. z o.o. w K. pozwolenia wodnoprawnego na m.in. piętrzenie wody w korycie rzeki [...]km 0+150 do wysokości rzędnej 308,00 m n.p.m., w uzasadnieniu której wskazano "(...) Dla potrzeb spiętrzenia wody w korycie rzeki [...]do rzędnej 308,00 zaprojektowano wykonanie zastawki betonowej trapezowej (...)". Powyższe przesądza, wbrew stanowisku strony skarżącej, że objęta badaną decyzją Starosty O. elektrownia wodna [...], jest budowlą hydrotechniczną piętrzącą. Z tych względów, prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji uznał, że właściwym organem I instancji dla zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę przedmiotowej elektrowni wodnej [...]na rzece [...] wraz z ujęciem wody, kanałem doprowadzającym wodę do koryta rzeki [...], na działkach położonych w B. przy ul. S. i oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...],[...]i [...]był wojewoda, nie zaś starosta, a badana decyzja Starosty O. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...]została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i z tych przyczyn prawidłowo na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. stwierdził jej nieważność. Mając powyższe na uwadze, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.