VII SA/Wa 2000/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze sprzeciwów E. C. i K. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. C. i K. C. kwotę po 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwów wniesionych odrębnie przez E. C. i K.C. ("skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] lipca 2019 r., nr [...], wydana w sprawie dotyczącej legalności zabudowy działek znajdujących się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w [...], w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z 14 czerwca 2016 r. Zarząd Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") o zbadanie legalności budynku o ponadnormatywnych gabarytach wybudowanego na znajdujących się na terenie ROD "[...]" przy ul. [...] w [...] działkach oznaczonych nr [...]. Na skutek powyższego wystąpienia organ powiatowy pismem z 28 czerwca 2016 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek ww. podmiotu postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy działek oznaczonych nr [...] znajdujących się na terenie ROD "[...]" przy ul. [...] w [...]. Następnie w dniu 27 września 2016 r., przedstawiciel PINB dokonał oględzin w powyższym przedmiocie ustalając, że działki oznaczone nr [...] są połączone, a ich teren ogrodzony drewnianym mocowanym do słupków stalowych ogrodzeniem; na terenie ww. działek znajduje się budynek w stanie surowym zamkniętym, murowany, parterowy o wysokości w kalenicy ok. 5,40 m, z dwuspadowym dachem o konstrukcji drewnianej krytym blachodachówką. W dniach 3 listopada 2016 r. i 7 kwietnia 2017 r. do organu powiatowego wpłynęły pisma K. C., zawierające deklarację ww. osoby o doprowadzeniu altanek usytuowanych w granicy dwóch odrębnych działek do stanu zgodnego z przepisami ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych; przy piśmie z 14 lipca 2017 r. E. C. i K. C. przedłożyli do organu powiatowego inwentaryzację budynków rekreacyjno-wypoczynkowych (altan działkowych) na działkach nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w [...], sporządzoną w listopadzie 2017 r. przez mgr inż. M. R. W dniach 26 września 2017 r. i 16 lutego 2018 r. przedstawiciel PINB dokonał ponownych oględzin zabudowy na ww. działkach. Następnie PINB decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a."), umorzył postępowanie w niniejszej sprawie uznając, że nie ma podstaw prawnych oraz faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. [...]WINB decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w [...] oraz odrębnego Okręgowego Zarządu [...] Polskiego Związku Działkowców w [...], uchylił zaskarżoną decyzję z [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po uzupełnieniu postępowania w sprawie m.in. o kolejne oględziny nieruchomości, PINB decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności zabudowy działek oznaczonych numerami [...] znajdujących się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji PINB przyjął, że sprawa dotyczy dwóch budynków rekreacyjno-wypoczynkowych, "zdylatowanych" względem siebie. Przyjął następnie, że każdy z nich o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 35 m² i wysokości do 5 m, o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, spełnia wymagania przepisów planistycznych obowiązujących na tym obszarze, nadto - wymogi określone w art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm.), a w świetle obecnej treści art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane") – ich realizacja nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. PINB podniósł jednocześnie, że budynki te są samodzielnymi pod względem konstrukcyjnym w stosunku do siebie obiektami, co pozwala zakwalifikować każdy z nich z osobna jako odrębny wolnostojący obiekt budowlany. Odwołanie od ww. decyzji złożył Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" w [...]. Z tym samym żądaniem wystąpił w odrębnym odwołaniu Okręgowy Zarząd [...]Polskiego Związku Działkowców w [...]. Po rozpatrzeniu tych odwołań [...]WINB wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] lipca 2019 r., nr [...], którą - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja jest wadliwa. Podniósł, że wobec materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie nie można bowiem uznać, aby obiekty budowlane usytuowane na działkach nr [...] znajdujące się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w [...]stanowiły budynki wolnostojące. Zauważył, że w obowiązujących przepisach prawa określenie "budynku wolnostojącego", przywołane zostało wyłącznie w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane w definicji jednorodzinnego budynku mieszkalnego, który może stanowić budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. Wprawdzie, jak wskazał, w niniejszym postępowaniu nie mamy do czynienia z jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym służącym zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, a zabudową letniskową służącą celom rekreacyjnym, niemniej jednak obiekty te winien rozróżniać sposób przeznaczenia i używania natomiast z punktu widzenia technicznego nie muszą się one różnić. Przy czym, jak dalej stwierdził, potoczna definicja znaczeniowa ww. słowa ujęta w słowniku PWN określa budynek wolno stojący jako budynek niestykający się z innymi budynkami. A więc w sensie techniczno-budowlanym budynkiem wolnostojącym jest budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, tym samym pomiędzy poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi obiektu (fundamentami, ścianami nośnymi, więźbą dachową, itp.) istnieje wolna przestrzeń powietrzna i żaden z tych elementów obiektu budowlanego nie jest związany z elementami konstrukcyjnymi drugiego obiektu budowlanego. Jest to budynek usytuowany w sposób wolny - czyli nieuzależniony - od innego obiektu budowlanego, również z uwagi na miejsce swej lokalizacji. Zatem, nie jest trwale związany z innym budynkiem konstrukcyjnie, nie jest połączony przegrodami, instalacjami, a także nie przylega bocznymi ścianami do sąsiedniego budynku, umożliwiając w ten sposób dostęp do wszystkich jego ścian. Budynek wolnostojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo-technicznego. [...]WINB podzielił następnie stanowisko organu stopnia podstawowego odnośnie tego, że przedmiotowe budynki są samodzielnymi pod względem konstrukcyjnym w stosunku do siebie obiektami; a więc w kwestiach techniczno-budowlanych nie wykorzystują one w swojej konstrukcji elementów drugiego obiektu np. fundamentów, ścian konstrukcyjnych czy też dachu sąsiedniego budynku. Można więc stwierdzić, iż każdy z nich stanowi odrębną całość pod względem konstrukcyjno-budowlanym. Jednakże uznał, że w omawianym przypadku nie istnieje wolna przestrzeń pomiędzy tymi budynkami i nie można przyjąć, że "budynek ten stanowi budynek wolno stojący niestykający się z innymi budynkami". Nie jest tym samym wypełniona przesłanka nie przylegania bocznymi ścianami do sąsiedniego budynku, która umożliwiałaby w ten sposób dostęp do wszystkich jego ścian. Z tego też powodu nie należy, zdaniem organu II instancji, kwalifikować ww. budynków jako dwóch wolnostojących, a jako obiekty w zabudowie zwartej, bowiem w budownictwie występuje różnego rodzaju zabudowa, w tym zabudowa szeregowa, pierzejowa czy też bliźniacza, mogąca być usytuowana na jednej lub więcej działek i stanowiąca samodzielne pod względem konstrukcyjnym w stosunku do siebie obiekty. Pomimo tego, że budynki w takiej zabudowie mogą być niezależne konstrukcyjnie i być samodzielne pod względem techniczno-funkcjonalnym nie oznacza to, że będą one równocześnie mogły być uznane za wolnostojące. [...]WINB zauważył jednocześnie, że budynki zrealizowane na działce nr ew. [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" uznać należy za zabudowę zwartą, z uwagi na przyleganie do siebie ich ścian, usytuowanych w granicy. Samo wykonanie dylatacji na całej długości od fundamentu po konstrukcję dachu, chociaż ma znaczenie techniczne, to nie jest decydujące w tym zakresie; sama niezależność konstrukcyjna w tym przypadku jest niewystarczająca do uznania obiektu za wolnostojący, jeżeli z dokumentacji budowlanej czy zdjęciowej wynika, iż obiekty do siebie przylegają ścianami. Niezależność konstrukcyjna oznacza tylko tyle, że oba budynki można traktować jako odrębne obiekty w zwartej zabudowie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy [...]WINB zalecił organowi I instancji uwzględnić ww. stanowisko i przeprowadzić postępowanie w oparciu o właściwy tryb postępowania. Zaznaczył, że zajęcie przez organ odwoławczy ostatecznego stanowiska "odrębnego niż to uczynił w skarżonej decyzji organ I instancji (w tym zastosowanie innego przepisu oraz nałożenie obowiązków w sytuacji wydania przez organ powiatowy decyzji umarzającej postępowanie)" naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Bezwzględną zasadą jest bowiem rozpatrywanie przez organ odwoławczy sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym co organ I instancji. Z powyższych względów stwierdził, że należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Odrębne sprzeciwy od ww. decyzji wnieśli E. C. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2001/19) i K. C.(sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 2000/19). Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Skarżący zgodnie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniach tych sprzeciwów podnieśli, że w skarżonej decyzji organ II instancji nie wykazał, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, nie wykazał też w stopniu przekonującym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazali przy tym na interpretację pojęcia budynek wolnostojący, nie zgadzając się z tą, przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciwy [...]WINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Postanowieniami z 10 października 2019 r. tut. Sąd zarządził połączenie obu ww. spraw ze sprzeciwów skarżących do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzić je dalej pod sygn. wcześniejszą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciwy zasługują na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że kontrolował w niniejszej sprawie decyzję [...]WINB z [...] lipca 2019 r., nr [...], uchylającą decyzję PINB z [...] maja 2019 r. (o umorzeniu postępowania prowadzonego w sprawie legalności zabudowy działek oznaczonych nr [...], znajdujących się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" przy ul. [...] w [...]) i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Od tej decyzji każdy ze skarżących wniósł skutecznie sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., "p.p.s.a."). Rozpoznając sprzeciwy skarżących Sąd kierował się treścią art. 64e p.p.s.a. i uznał, że są one w pełni zasadne. Sąd podziela bowiem stanowisko zaprezentowane przez skarżących i stwierdza, że [...]WINB nie wykazał konieczności zastosowania w okolicznościach sprawy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa przy tym, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak wynika z przytoczonych przepisów, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada więc w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest tym samym ustalenie, czy zachodziły przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy prawidłowym było odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W efekcie, spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia tego przepisu, poprzez nieuprawnione jego zastosowanie. Przy czym, uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego. Tak też przyjął NSA w wyroku z 27 sierpnia 2018 r. sygn. II OSK 2226/18 wskazując, że "Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu." W konsekwencji, orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie ww. art. 64e p.p.s.a.). Dokonując oceny w sprawie w takim też zakresie, Sąd uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał konieczności zastosowania ww. art. 138 § 2. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale na zasadzie wyjątku, tj. jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy odczytywać z uwzględnieniem art. 136 k.p.a., w efekcie - winien on znaleźć zastosowanie zawsze wtedy (a zarazem tylko wtedy), gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Stosując ten przepis w niniejszej sprawie [...]WINB nie wykazał, aby postępowanie dowodowe przed PINB było wadliwe (niepełne) i wymagało uzupełnienia w sposób wykraczający poza kompetencje przyznane organowi odwoławczemu. Decyzja tego organu opiera się jedynie na innej ocenie badanej przez PINB zabudowy rekreacyjno-wypoczynkowej zlokalizowanej na dwóch działkach na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy [...]WINB przyjął bowiem, że sprawa - wbrew stanowisku PINB – nie dotyczy dwóch budynków wolnostojących, a dwóch budynków w zabudowie zwartej. Argumentacja [...]WINB dotycząca tego zagadnienia opiera się na dowodach zgromadzonych w sprawie, i nie wynika z niej, aby dowody te były niekompletne, czy inaczej – nie pozwalały na dokonanie pełnej oceny w tej materii. Nadto, wskazuje ona na odmienne od przyjętego przez PINB stanowisko organu odwoławczego co do kwalifikacji badanych w tym postępowaniu budynków, w oparciu o odmienną od prezentowanej przez PINB wykładnię pojęcia budynek wolnostojący. Niespornie, wobec definicji altany działkowej zawartej w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, ustalenie charakteru badanej zabudowy, tj. budynków na działkach nr [...], miało znaczenie dla oceny jej legalności, w efekcie – konieczności wydania w sprawie decyzji merytorycznej (v. art. 2 pkt 9a wskazanej ustawy). Niemniej jednak wskazanie na odmienne stanowisko, czy inaczej: odmienną od przyjętej w I instancji ocenę okoliczności sprawy, mogącą uzasadniać podjęcie innego rozstrzygnięcia, jeszcze nie stanowi o możliwości skorzystania z ww. art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne oparte jest bowiem na zasadzie dwuinstancyjności, a zmiana rozstrzygnięcia organu I instancji w postępowaniu odwoławczym może mieć miejsce na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Poza tym, wydania decyzji kasacyjnej na podstawie ww. przepisu art. 138 § 2, nie uzasadnia również fakt, iż w I instancji PINB umorzył postępowanie w sprawie. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku gdy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty (art. 138 § 1 pkt 2), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 9 listopada 2012 r., sygn. II OSK 801/12). Niemniej jednak nie każdy przypadek niezastosowania się do tej reguły przez organ odwoławczy musi oznaczać naruszenie art. 15 k.p.a., na co wskazał NSA w wyroku z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2248/17, a pogląd ten Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela. Sąd zauważa przy tym (za NSA), że dla oceny legalności tak wydanej decyzji organu II instancji, mają znaczenia okoliczności, w jakich doszło do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. "(...) sama okoliczność wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie musi automatycznie wykluczać możliwości reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla zachowania wymogów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Nie byłoby zatem dopuszczalne, aby postępowanie wyjaśniające w całości przeprowadzał organ odwoławczy. Tymczasem w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnął sprawę merytorycznie, uznając, że zgromadzony przez organ powiatowy materiał dowodowy pozwalał na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy zaakceptował w całości stan faktyczny ustalony w pierwszej instancji, lecz odmiennie zinterpretował postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji determinowało ocenę o braku możliwości legalizacji spornego budynku i orzeczenie o nakazie jego rozbiórki". Sąd zauważa jednocześnie, że podobna sytuacja do wskazanej w cyt. wyroku, miała miejsce w niniejszej sprawie. Wprawdzie PINB decyzją z [...] maja 2019 r. umorzył postępowanie dotyczące legalności przedmiotowej zabudowy, ale uczynił to po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, dysponując zarówno protokołami oględzin nieruchomości, inwentaryzacją budynków, stanowiskami stron. W konsekwencji z decyzji tego organu wynika, że sprawa stała się bezprzedmiotowa z uwagi na brak podstaw prawnych i faktycznych do wydania decyzji "merytorycznej". W takiej zaś sytuacji, organ odwoławczy nie kwestionując sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może zasłaniać się art. 138 § 2 k.p.a. i powstrzymywać na jego podstawie od wydania decyzji orzekającej co do istoty; w takich warunkach zasada dwuinstancyjności nie będzie bowiem naruszona. Podsumowując, Sąd stwierdza (za NSA, v. ww. wyrok z 18 lipca 2019 r.), że podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest nie tylko tym, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania; musi jednocześnie zachodzić potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jednocześnie "przekracza" kompetencje organu II instancji. [...]WINB nie wykazał, aby taka "potrzeba" zachodziła w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że [...]WINB naruszył art. 138 § 2 k.p.a. orzekając na jego podstawie. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.