VII SA/Wa 2001/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. U. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] znak sprawy [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] znak sprawy [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. U. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB) w dniu 22 grudnia 2016 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowanej - w jego ocenie - części budynku magazynowego o wymiarach rzutu 4,88 m na 10,08 m znajdującej się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] położone w miejscowości [...]. W wyniku czynności kontrolnych (przeprowadzonych wcześniej tego samego dnia) ustalono, że na terenie obejmującym wskazane nieruchomości znajduje się rozbudowana część budynku magazynowego, którą tworzy stalowa konstrukcja o podanych wyżej wymiarach. Inwestorem stwierdzonej rozbudowy okazała się [...], zaś właścicielami działek (na podstawie wypisu z rejestru gruntów) są [...] (działka nr [...]) i [...] (działka nr [...]). II. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] (znak sprawy [...]) PINB wstrzymał na mocy art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie części budynku magazynowego oraz nałożył na inwestora – [...] obowiązek przedłożenia w PINB, w terminie czterech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., tj.: - oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zaświadczenia o wpisie każdego z projektantów do właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności aktualnym na dzień opracowania projektu; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wskazaną w sentencji na cele budowlane; - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności rozbudowanej części budynku magazynowego o wymiarach rzutu 4,88m x 10,08m znajdującej się na terenie obejmującym działki nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. III. Zażaleniem z dnia [...] maja 2017 r. [...] w całości zakwestionowała powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zgadzając się co do zasady z poczynionymi przez organ ustaleniami faktycznymi zwróciła uwagę, że wadliwie uznano, iż konstrukcja znajdująca się na działkach to rozbudowa budynku magazynowego, nie zaś wiata, którą jest w rzeczywistości. Organ, aby móc mówić o rozbudowie, zobowiązany był bezsprzecznie ustalić, czy nastąpiła zmiana podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego (m.in. kubatury, powierzchni zabudowy, długości lub szerokości) lub też wskazać na ewentualny związek funkcjonalny. PINB całkowicie pominął stanowisko inwestora co do charakteru wybudowanej konstrukcji jako wiaty jak i istniejące w tym zakresie przepisy powszechnie obowiązującego prawa. W szczególności art. 29 ust 1 pkt 2c P.b. stwierdza, że nie wymaga pozwolenia na budowę, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2 sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Z uwagi na treść art. 30 P.b. inwestycja taka nie wymaga także zgłoszenia. IV. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] (znak sprawy [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 P.b. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na mocy art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowanej części budynku magazynowego o wymiarach rzutu 4,88m x 10,08m znajdującej się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...], położone w miejscowości [...] oraz nałożył na inwestora – [...] obowiązek przedłożenia w PINB w [...], w terminie do dnia 30 listopada 2017 r.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowanej części budynku magazynowego o wymiarach rzutu 4,88m x 10,08m znajdującej się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...], położone w miejscowości [...]. Projekt powinien zawierać oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zaświadczenie o wpisie do właściwej izby samorządu zawodowego z określonym w nim terminem ważności aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności rozbudowanej części budynku magazynowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, iż uchylenie postanowienia PINB było zasadne z uwagi na nałożenie przez organ powiatowy obowiązku przedłożenia, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy z przepisu art. 48 ust. 3 P.b. nie wynika wymóg ostateczności dla tego rodzaju decyzji. W warstwie merytorycznej [...]WINB zauważył, iż na terenie obejmującym działki oznaczone nr ewid. [...] i [...] położone w [...] znajduje się rozbudowana część budynku magazynowego, którą tworzy stalowa konstrukcja. Jest ona wsparta na ośmiu słupkach stalowych (tj. cztery zostały przymocowane do kostki oraz wylewki betonowej, zaś pozostałe cztery przykręcono za pomocą śrub do ściany istniejącego budynku konstrukcji murowanej). Między słupami zamontowano stalowe żerdzie, do których przykręcono blachę trapezową. Całość konstrukcji znajduje się na kostce oraz wylewce betonowej. Dach rozbudowanej części obiektu jest dwuspadowy o kierunku spadku północno-południowym. Z uwagi na połączenie konstrukcyjne, stanowi to całość techniczno-użytkową z budynkiem magazynowym, dlatego też inwestycja powinna być traktowana jako rozbudowa budynku magazynowego, a nie jako wiata. Jako, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji rozbudowy organ odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazując, iż rozbudowa stanowi jedną z postaci budowy. Należy przez nią rozumieć powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów. Z rozbudową mamy do czynienia w przypadku zmiany innych poza wysokością, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchna zabudowy, jego długość czy szerokość. Rozbudową będzie zatem powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o taki stanowiący charakterystyczny parametr budynku element techniczny, który stanowi (zewnętrzną) część obiektu budowlanego. Odnosząc się do pojęcia wiaty organ zauważył, iż przepisy prawa budowlanego nie definiują go, jednakże zawierają definicję legalną budynku. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty i dach. Cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dane urządzenie jest przestawne nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, iż nie jest ono trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Dotyczy to każdego rozwiązania, które ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2755/13). Wiata, nie będąc budynkiem, nie powinna posiadać wszystkich cech, o jakich mowa w treści art. 3 pkt 2 P.b. Oznacza to, że jest ona obiektem budowlanym niezwiązanym trwale z gruntem lub nie wydzielonym w przestrzeni za pomocą przegród budowlanych lub też nie posiadającym fundamentów lub dachu. Wystarczy przy tym, aby przynajmniej jedna z tych przesłanek została spełniona (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1151/15). Zdaniem [...]WINB oceniana w sprawie budowla jest trwale związana z gruntem, posiada dach dwuspadowy, wsparta jest na ośmiu słupkach stalowych, między którymi zamontowano stalowe żerdzie, do których przykręcono blachę trapezową (jest wydzielona z przestrzeni), znajduje się na kostce oraz wylewce betonowej. Nie spełnia tym samym definicji wiaty. Na taką rozbudowę [...] winna zatem była uzyskać pozwolenie na budowę. V. Skargę na powyższe postanowienie wywiodła [...], zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust 2 i 3, art. 28 i art. 29 Prawa budowlanego, 2. dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i przyjęcie, że sporna konstrukcja stalowa na działkach [...] i [...] stanowi rozbudowę budynku magazynowego i całość techniczno-użytkową, 3. naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz niewłaściwe ustalenie stron postępowania i uznanie za stronę osoby nieżyjącej – [...]. VI. W związku z zarzutem skargi, Sąd z urzędu zwrócił się do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] o nadesłanie odpisu aktu zgonu [...]. W odpowiedzi nadesłano odpis skrócony aktu zgonu nr [...] z którego wynika, iż [...] zmarł w dniu [...] listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż z uwagi na to, iż kontrolą legalności objęty jest akt administracyjny w postaci postanowienie [...]WINB (a także PINB), zastosowanie znajduje art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), umożliwiający rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Przechodząc do analizy sprawy w jej warstwie merytorycznej należy w pierwszej kolejności, tytułem wstępu, zwrócić uwagę, iż z istoty przepisów Prawa budowlanego wynika, że w zasadzie każdy korzysta w Rzeczpospolitej Polskiej z prawa do dalece swobodnej aktywności budowlanej, jeżeli tylko nie jest ona sprzeczna z prawem. Jest to szczególnie widoczne zwłaszcza w kontekście łagodzenia oraz odchodzenia przez ustawodawcę od decyzyjnych trybów zatwierdzania projektów budowlanych i udzielania pozwoleń na budowę, na rzecz trybów zgłoszeniowych bądź też nie wymagających nawet zgłoszenia. Wskazuje na to także niewątpliwy prymat wszelkich postępowań naprawczych zmierzających w pierwszym rzędzie do konwalidowania nawet oczywistych stanów samowoli budowlanej przed ostatecznym nakazaniem rozbiórki budowanego lub wybudowanego już obiektu. Powyższy kierunek ewolucji prawa budowlanego nie pozostaje bez wpływu na prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowania nadzorcze, zwłaszcza te, w których - tak jak w sprawie niniejszej - chodzi o interpretację przejawów aktywności budowlanej obywatela, która nie ma jasno i precyzyjnie zdefiniowanych w prawie granic. Chodzi bowiem o niedookreślone w ustawie pojęcia rozbudowy obiektu budowlanego oraz wiaty, co organ słusznie zauważa. Z tego powodu niezbędne jest zastosowanie przez organy daleko posuniętej ostrożności w ocenie stanów faktycznych, a także wyciąganie z nich odpowiednich wniosków. W niniejszej sprawie organy obu instancji słusznie odwołały się do wypracowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym definicji wiaty oraz rozbudowy, przywołując charakterystyczne wymagania dla tejże konstrukcji jak i precyzując czynność rozbudowy w kontekście zmian charakterystycznych elementów obiektu. Sąd nie ma przeto wątpliwości, iż organy właściwie rozumieją obiektywne przesłanki dla uznania jakiejś czynności za rozbudowę, zaś danej konstrukcji za wiatę. Niezasadnie tym samym skarżąca podnosi (zarzut nr 1), iż naruszone (źle wyłożone) zostały przepisy prawa materialnego, zwłaszcza art. 28 i art. 29 P.b., albowiem chodzi o błąd subsumcji. Niezmienia to jednak faktu, iż wadliwość działania organów wynika z niewłaściwej oceny stanu faktycznego i nie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Stosując się do zasad ogólnych k.p.a. winny one w sposób wyczerpujący i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy, tak aby przekonać i stronę i Sąd do zajętego stanowiska, tym bardziej, że stwierdzają działanie skarżącej w warunkach samowoli budowlanej. W rozstrzygnięciach organów zabrakło zatem szczegółowego odniesienia się do ustaleń faktycznych, zwłaszcza w kontekście tego, czy w wyniku wybudowania - jak twierdzi strona - wiaty, nastąpiła zmiana podstawowych parametrów istniejącego obiektu magazynowego, a zwłaszcza czy zmieniła się jego kubatura, powierzchnia zabudowy i wreszcie czy stanowi on jednolitą, zamkniętą całość w sensie budowlanym i funkcjonalnym z "dobudowaną" częścią. Pomimo prawidłowego odkodowania pojęcia rozbudowy i wiaty organ nie zaprezentował głębszych rozważań, dlaczego akurat w tym konkretnym przypadku chodzi o rozbudowę a nie budowę obiektu niewymagającego zgłoszenia. Samo opisanie wyglądu dobudowanego obiektu, jego mocowania do gruntu, czy zadaszenia, uznać należy za niewystarczające. Organ milczy chociażby w zakresie braku wszystkich ścian budowli, co wprost wynika z materiału zdjęciowego. Zaznaczyć przy tym należy, iż wiatą jest budowla, która nie posiada cech właściwych budynkom. Budowla taka posiada jednak fundamenty, dach, nie posiada ścian (bądź wszystkich ścian) oraz posadowiona jest na słupach. Istotny jest również sposób użytkowania. Brak ściany w stwierdzonej przez organy nadzoru budowli może wskazywać, iż mamy do czynienia z wiatą a nie rozbudową istniejącego budynku magazynowego. Również funkcja tej "dobudówki" nie została w sprawie dostatecznie wyjaśniona. Organy powinny zbadać, czy wybudowana konstrukcja pozostaje w tak ścisłym związku funkcjonalnym z istniejącym obiektem magazynowym, że można mówić o jego rozbudowie i kontynuacji funkcji a nie budowie wiaty. W powyższej sytuacji, przeprowadzone postępowanie i wydane w jego efekcie rozstrzygnięcia naruszają art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Częściowo zasadne okazały się zatem zarzuty nr 2 i 3 skargi. W ponownym postępowaniu organy szczegółowo odniosą się do poczynionych ustaleń, zwłaszcza do braku wszystkich ściany w kontrolowanym obiekcie. W razie potrzeby dokonają dalszych wyjaśnień, w szczególności co do funkcji spornej budowli i podejmą stosowną decyzję procesową. Końcowo Sąd zauważa, iż nie ma znaczenia w tej konkretnie sprawie podnoszony przez skarżącą fakt śmierci w 2007 roku [...]. Po pierwsze, kwestia ta nie mogła zostać przez organ w jakimkolwiek momencie wychwycona, bowiem korespondencja adresowana do wskazanej osoby była odbierana przez skarżącą i syna [...], pomimo ich niewątpliwej wiedzy, że adresat nie żyje. Skarżąca na żadnym etapie postępowania nie podzieliła się przy tym z organami informacją o śmierci swojego męża. Po drugie, postanowienia nie zostały skierowane do zmarłego. Ewentualny zaś udział jego następców prawnych w prowadzonym postępowaniu, możliwy byłby w trybie jego wznowienia, bowiem z powodu niezawinionego pozbawienia możliwości działania wznowienie możliwe jest wyłącznie na wniosek - art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 zd. 2 k.p.a. Niemniej jednak z uwagi na uchylenie postanowień [...]WINB i PINB z innych powodów niż wskazane, w ponownym postępowaniu organy podejmą działania zmierzające do ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłym [...]. Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.