VII SA/Wa 2002/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. F. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez T. F. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydane w następującym stanie sprawy: w dniu 25 lipca 2016 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo dotyczące samowolnej budowy gołębnika usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Upoważniony przedstawiciel organu powiatowego w dniu 9 września 2016 r. przeprowadził czynności kontrole na ww. nieruchomości, podczas których ustalił, że na terenie przedmiotowej nieruchomości usytuowany jest m. in. gołębnik konstrukcji drewnianej o wymiarach ok. 1,94 m x 2,17 m i wysokości zmiennej ok. 2,55 m 2,75 m. Gołębnik niezwiązany trwale z gruntem usytuowany jest pomiędzy ogrodzeniem od strony nieruchomości przy ul. [...] a budynkiem mieszkalnym nr [...]. Przy gołębniku wykonano wolierę - wybieg dla gołębi konstrukcji drewnianej, pokryty siatką stalową o wymiarach ok. 2,76 mx 1,94 m i wysokości ok. 2,60 m. Gołębnik pokryty jest dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej, kryty papą. Stan techniczny ogólny gołębnika - dobry. Według złożonego wówczas oświadczenia T. F., ww. gołębnik został wybudowany ok. 20 lat temu i jest na bieżąco konserwowany. Zważyć przy tym należy, że T. F., w piśmie z 22 sierpnia 2016 r., w odpowiedzi na zawiadomienie organu o planowanych oględzinach, wskazał, że przedmiotowy gołębnik został w ub. roku na prośbę C. S. gruntownie wyremontowany, odświeżony i odbudowany. I dalej, pismem z 13 września 2016 r. PINB [...] wezwał T. F. do przedłożenia dokumentów potwierdzających legalność budowy ww. gołębnika, a w przypadku ich braku - do przedłożenia zdjęć lotniczych nieruchomości pobranych z CODGiK Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii z 1994 r. oraz z 2005 r. W dniu 12 grudnia 2016 r. T. F. złożył do akt sprawy zdjęcia lotnicze z lat 1993 i 2005, a także wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 12 stycznia 2017 r., do akt wpłynęło oświadczenie C. S., zgodnie z którym nie zlecał on swojemu zięciowi T. F. budowy przedmiotowego gołębnika, jak i nie finansował tej budowy. Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] , PINB [...] nałożył na inwestora T.F., na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), obowiązek przedłożenia w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia postanowienia, zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy gołębnika usytuowanego na wyżej wymienionej nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; projektu zagospodarowania działki lub terenu wykonanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane; inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz oceny technicznej robót budowlanych samowolnie wykonanych przy budowie przedmiotowego gołębnika zawierającej opinię w zakresie zgodności wykonania tych robót z przepisami techniczno - budowlanymi i Polskimi normami, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, uzgodnionej z właściwym Inspektorem Ochrony Środowiska; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożył T. F. podnosząc, że nie jest inwestorem gołębnika. Po rozpatrzeniu tego zażalenia, [...] WINB wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] czerwca 2017 r. nr [...], którym to, na podstawie (jak podał) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest samowolne wykonanie obiektu budowlanego - gołębnika na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał błędnej oceny stanu prawnego. I dalej, organ II instancji podał, że PINB [...] w sentencji skarżonego postanowienia błędnie wskazał, że sporny gołębnik znajduje się na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], podczas gdy prawidłowy nr ew. działki to [...] z obrębu [...] w [...], co wynika zarówno z wypisu z rejestru gruntu oraz rysunku poglądowego z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, stanowiącego załącznik do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 6 grudnia 2016 r. sporządzonego przez Zarząd Dzielnicy [...] dla A. i T. F. Następnie zauważył, że z oświadczenia T. F. złożonego do protokołu kontroli z 9 września 2016 r. (podpisanego bez zgłaszania zastrzeżeń) wynika, że przedmiotowy gołębnik powstał ok. 20 lat temu, tj. po 1995 r., a wobec tego zastosowanie znajdą przepisy Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Organ odwoławczy wskazał przy tym na art. 28 ust. 1 tej ustawy. Podał również, że w toku postępowania nie przedłożono żadnych dokumentów potwierdzających legalność budowy przedmiotowego gołębnika. Stwierdził przy tym, że PINB [...] błędnie zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowalny jako budynek gospodarczy zamiast jako obiekt inwentarski. Zauważył, że w myśl § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) przez budynek gospodarczy należy ,,(...) rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Natomiast zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z 25 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Gl 615/07 "(...) nie powinno budzić wątpliwości, iż budynek gospodarczy może służyć jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy). (...) budynek gospodarczy z istoty nie służy do utrzymywania jakichkolwiek zwierząt. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż hodowla zwierząt niezależnie od celu, jakiemu służy, nie może być prowadzona w budynku gospodarczym, przeznaczonym z istoty jedynie do przechowywania przedmiotów (rzeczy), lecz winna być prowadzona w pomieszczeniach przeznaczonych dla inwentarza żywego jako odpowiednim zgodnie z ustawą o ochronie zwierząt". Z uwagi na powyższe organ II instancji uznał, że na realizację budynku inwentarskiego (gołębnika), znajdującego się na działce oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...] inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, gdyż tego typu budowa nie została objęta wyłączeniem z art. 29-31 Prawa budowlanego. W omawianej sprawie inwestor nie uzyskał wymaganej prawem zgody właściwego organu i samowolnie dokonał budowy ww. obiektu. Stwierdził jednocześnie, że organ I instancji dokonał błędnej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, przyjmując do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tryb postępowania określony w art. 49b Prawa budowlanego zamiast art. 48 Prawa budowlanego. Na marginesie natomiast zauważył, że organ powiatowy w skarżonym postanowieniu właściwie wskazał T. F. jako adresata nałożonego obowiązku. Z treści pism składanych przez uczestników postępowania (z 16 maja 2016 r., 22 sierpnia 2016 r. oraz z 10 stycznia 2017 r.), jak i protokołu kontroli z 9 września 2016 r. wynika, że inwestorem niniejszego gołębnika jest T.F. Z tych też przyczyn za konieczne uznał uchylenie postanowienia organu I instancji. W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...] WINB z [...] czerwca 2017 r. nr [...], skarżący – T. F. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: -przepisów prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, a w szczególności art. 28 i 29 do 31 oraz art. 48 Prawa Budowlanego; -przepisów postępowania tj.: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 Prawa Budowlanego poprzez prowadzenie postępowania w stosunku do skarżącego T. F. jako inwestora gołębnika posadowionego na nieruchomości przy ul. [...]; -przepisów postępowania poprzez naruszenia art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z wydaniem postanowienia z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów. W uzasadnieniu skargi rozwijając ww. zarzuty, wskazano po pierwsze na to, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 Prawa budowlanego narusza zasady logiki i jest sprzeczne ze stanem faktycznym, bowiem nie można wstrzymywać budowy czegoś co zostało już wybudowane i budowa została zamknięta w latach sześćdziesiątych ubiegłego stulecia. Nadto dodano, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nie mają zastosowania do obiektów wybudowanych przed wejściem w życie tej ustawy, o czym stanowi art. 103 ust. 2. Wskazano jednocześnie, że gołębnik już istniał w dacie wejścia w życie Prawa Budowlanego w 1995 r., a jego budowa była całkowicie ukończona. Jest to obiekt budowalny, który nie jest trwale związany z gruntem i był on przemieszczany na terenie nieruchomości. Gołębnik został wybudowany w latach 60-tych ubiegłego stulecia przez właściciela nieruchomości C. S. i w dacie wejścia w życie Prawa Budowlanego w 1995 r. jego budowa była całkowicie zamknięta, jak również nie toczyły się żadne postępowania administracyjne dotyczące tego gołębnika. Do niniejszej sprawy w istocie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7 poz. 46 i z 1965 r. Nr 13, poz. 91), bowiem gołębnik został wybudowany w okresie obowiązywania ww. przepisów. Wskazano także, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, że inwestorem gołębnika posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] jest T. F. Podano, że gołębnik, został wybudowany w latach sześćdziesiątych przez C. S.. Skarżący nie zamieszkiwał w tamtym okresie na ww. nieruchomości. T. F. zamieszkał na ww. nieruchomości dopiero w 1985 roku, czyli po dacie wybudowania gołębnika. Z tych przyczyn nie był i nie jest inwestorem gołębnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Sąd uznał bowiem, że sprawa nie została należycie wyjaśniona, w efekcie: co najmniej przedwczesnym jest podzielenie stanowiska organu odwoławczego o konieczności kontynuowania postępowania w sprawie w trybie uregulowanym w art. 48 Prawa budowlanego. Z tej też przyczyny, Sąd uznał, że orzeczenie tego organu nie może się ostać, a dla prawidłowego załatwienia sprawy konieczne jest także uchylenie postanowienia organu I instancji wydanego w oparciu o przepisy art. 49b ww. ustawy. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że kontroli w tym postępowaniu podlega postanowienie organu II instancji z 9 czerwca 2017 r. o charakterze kasacyjnym, tj. uchylające postanowienie organu I instancji (o nałożeniu na skarżącego obowiązku przedłożenia wskazanych w 4 punktach dokumentów, w celu zalegalizowania samowolnie zrealizowanego gołębnika, na działce o nr ew. [...] obręb [...]), i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W obu ww. orzeczeniach przyjęto, że doszło do wykonania ww. obiektu w warunkach samowoli budowlanej, niemniej organ II instancji (inaczej niż organ powiatowy), uznał, że jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego nie wymieniają budynków inwentarskich, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie; w tej sytuacji legalizację należy prowadzić w oparciu o art. 48 ww. ustawy, a nie – art. 49b tej ustawy. Zdaniem Sądu, oba ww. orzeczenia są błędne; nie zostały poprzedzone wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem dowodowym, nadto – dowody zgromadzone w sprawie nie zostały poddane ocenie. Zauważyć zaś trzeba, że to do obowiązków organu administracji publicznej należy wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania nrom prawa materialnego; przeprowadzenie postępowania dowodowego odpowiadającego standardom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., służyć ma ustaleniu faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czy inaczej: mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. W konsekwencji, wszelkie braki i nieprawidłowości w tej materii, skutkować mogą wadliwym, albo co najmniej przedwczesnym przyjęciem, że dana norma prawna znajduje zastosowanie w sprawie. W niniejszej sprawie nie zastosowano się do nakazów wynikających z ww. przepisów Kodeksu. Skutkiem tego wadliwie (na tym etapie) przyjęto, że w stosunku do gołębnika istniejącego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] w [...], konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Dlatego, choć postanowienie organu odwoławczego ma charakter kasacyjny (i słusznie kwestionuje orzeczenie I instancji traktujące w sposób nieuprawniony gołębnik jako budynek gospodarczy), Sąd za konieczne uznał uwzględnienie skargi, albowiem także i w zaskarżonym postanowieniu błędnie, bez pełnych ustaleń przyjęto, że sprawę należy kontynuować i prowadzić w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., a adresatem rozstrzygnięć uczynić inwestora, którym jest skarżący. Przed ustaleniem, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ww. ustawy, a dokładnie art. 48, należało w sposób bezsporny ustalić datę powstania obiektu i przepisy wówczas obowiązuje, przy czym te ostatnie - w celu bezspornego wyjaśnienia, że przedmiotowy obiekt wymagał uzyskania przed jego realizacją, zgody właściwego organu (której to jednak nie uzyskano). Pełnych ustaleń w tym zakresie zabrakło, na co zasadnie zwrócono uwagę w skardze. Niemniej, Sąd nie przesądza za skarżącym, że w sprawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. nie mógł znaleźć zastosowania, ale wskazuje, że akta winny być w tej materii uzupełnione. Obecnie na podstawie akt sprawy nie sposób przede wszystkim stanowczo określić daty realizacji obiektu; w piśmie z 22 sierpnia 2016 r. A. i T. F. podali, że gołębnik powstał 45 lat temu i stanowi własność C. S.; jednocześnie wskazali, że w 2015 r. został on poddany "remontowi, odświeżeniu, odbudowie" – nie opisując jednak zakresu wykonanych wówczas prac. Podobnie skarżący wywodził w skardze – podnosząc, że sporny obiekt powstał w latach 60 ubiegłego wieku; natomiast C. S. w piśmie z 10 stycznia 2017 r. zawarł stwierdzenia sugerujące, że inwestorem ww. obiektu jest skarżący, a na pewno – że osoba ta podejmowała prace w stosunku do tego obiektu, bez jego zgody i wiedzy. W efekcie, w sprawie należało uzupełnić postępowanie dowodowe i wyjaśnić, kiedy powstał sporny obiekt, odnosząc się przy tym m. in. do złożonych przez T. F. w wykonaniu wezwania, zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 1993 r. i 2005 r. Zgromadzony materiał dowodowy winien w efekcie bezspornie wyjaśniać, kiedy i przez kogo gołębnik został wykonany, a przy tym: jakie roboty w stosunku do tego obiektu przeprowadzono w 2015 r. (biorąc pod uwagę złożone wyjaśnienia stron postępowania i -w zależności od poczynionych ustaleń- definicję budowy, przebudowy, remontu – zawarte w art. 3 ustawy z 1994 r.). Ustalenie powyższego ma istotne znaczenie w sprawie jeśli zważy się, że stosownie do art. 103 ust. 2 ww. ustawy z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W konsekwencji, dopiero prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, pozwoli na prawidłowe ustalenie przepisów prawa materialnego, które winny znaleźć zastosowanie, a przy tym - inwestora wykonanych robót, a tego w niniejszej sprawie na żadnym etapie nie uczyniono. Braki w materiale dowodowym dotyczą wszystkich ww. kwestii, dlatego też rozstrzygnięcia organu II instancji -wprawdzie o charakterze kasacyjnym, ale jednocześnie wskazującym na potrzebę zastosowania art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.- nie można było zaakceptować. Z tych też przyczyn Sąd uznał skargę za zasadną. Orzekając ponownie w sprawie organ powiatowy winien uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu, a przy tym winien wziąć pod uwagę, że jeżeli gołębnik powstał w wyniku samowoli budowlanej przed 1 stycznia 1995 r., ale następnie po tej dacie zostałby przebudowany, to nie można uznać, że jego budowa zakończyła się przez ww. datą, a wobec tego, że w sprawie nie ma zastosowania art. 48. Stąd też ważne jest ustalenie nie tylko daty powstania tego obiektu, ale też (wobec okoliczności podnoszonych w postępowaniu), zakresu robót mających miejsce w 2015 r. Organ powiatowy oceniając zaś okoliczności faktyczne poczynione w tym zakresie, winien mieć na uwadze, że zakres zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczy obiektów budowlanych (po pierwsze) wykonanych samowolnie, (po drugie) których budowa zakończyła się przed dniem 1 stycznia 1995 r. (i nie była po tej dacie w żadnym zakresie kontynuowana). Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.