VII SA/Wa 2003/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. S., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Sygnatura akt VII SA/Wa 2003/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - po rozpatrzeniu odwołań R. G. i E. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] z dnia [...].02.2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowywanego budynku letniskowego na działce nr ew. [...] położonej we wsi R. przy ul. B., gm. R., udzielającej E. i J. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowywanym budynku letniskowym oraz nakładającej obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie — uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez PINB w W. w trybie art. 51 Prawa budowlanego w sprawie prowadzonych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego robót budowlanych przy rozbudowie budynku letniskowego na działce nr ew. [...] położonej we wsi R., gm. R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Na wniosek E. W. i R. G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego robót budowlanych przy rozbudowie budynku letniskowego na działce nr ew. [...] położonej we wsi R., gm. R. W dniu [...].12.2007 r. pracownicy dokonali czynności kontrolnych, podczas których stwierdzili, że na w/w działce P.P. S. prowadzą roboty budowlane przy budynku letniskowym. Inwestorzy posiadali ostateczną decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...].06.2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę budynku letniskowego znajdującego się na w/w działce. Oględziny przedmiotu sporu wykazały, że rozbudowę budynku letniskowego zaprojektowano w głębi działki tj. jako dobudowa do już istniejącego budynku letniskowego murowanego, który był zlokalizowany w bliskiej odległości od granicy z działkami Skarżących. Ustalono, że zaprojektowano tylko rozbudowę istniejącego budynku letniskowego o wym. 5,00 x 5,64 m, a inwestor przed rozbudową dokonał rozbiórki istniejącego budynku i zamiast rozbudowy obiektu dokonał jego budowy od podstaw o takich samych wymiarach zewnętrznych i lokalizacji jak obejmował zatwierdzony projekt budowlany do pozwolenia na rozbudowę budynku letniskowego. Zwiększono kubaturę budynku, jego wysokość oraz zmieniono konstrukcję dachu wraz ze spadkami połaci dachowej. Istniejący budynek letniskowy był konstrukcji murowanej. Projekt budowlany również przewidywał rozbudowę o konstrukcji murowanej natomiast budynek letniskowy wykonano od podstaw o konstrukcji drewnianej na fundamentach betonowych. Postanowieniem z dnia [...].04.2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wstrzymał P.P. S. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie w/w budynku letniskowego. Decyzją z dnia [...].06.2008 R., organ nadzoru budowlanego w W. nałożył na Inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w budynku letniskowym na działce nr ew. [...] położonej we wsi R. Decyzją nr [...] z dnia [...].08.2008r. Starosta W. uchylił własną decyzje nr [...] z dnia [...].06.2007r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. i J. S. pozwolenia na rozbudowę budynku letniskowego. Decyzją z dnia [...].02.2009r. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowywanego budynku letniskowego na działce nr ew. [...] położonej we wsi R. przy ul. B., gm. R., udzielił E. i J. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowywanym budynku letniskowym oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Odwołania od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyli R. G. i E. W. Rozpoznając sprawę ponownie w wyniku wniesionego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu l-ej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonał błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W myśl art. 28 Prawa budowlanego z 1994r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 — 31 wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno — budowlanej. Z materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie wynika, że Inwestor posiadał pozwolenie na rozbudowę wówczas istniejącego murowanego budynku letniskowego. Rozbudowa miała polegać na dobudowie do istniejącego murowanego budynku letniskowego pomieszczenia o wymiarach 5.00 x 5,65 m oraz miała nastąpić w głąb działki. Natomiast inwestor dokonał rozbiórki obiektu i wybudował go całego od podstaw w obrysie starego obiektu oraz planowanej rozbudowy zwiększając jego kubaturę. Ponadto projekt budowlany przewidywał rozbudowę o konstrukcji murowanej natomiast cały obiekt został wykonany w konstrukcji drewnianej na fundamentach betonowych. W ocenie organu odwoławczego powyższą sprawę należy potraktować w kategorii samowoli budowlanej Powiatowy organ nadzoru budowlanego błędnie uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego zawiera katalog działań inwestora uznanych za istotne ustępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Katalog ten został sformułowany w formie negatywnej (ust. 5) — nieistotne odstąpienie nie wymaga uzyskania decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy jednego z ośmiu aspektów wymienionych w przepisie. Katalog ten ma formę zamkniętą. Z ustaleń organu I instancji jednoznacznie wynika, że Inwestor wykonał nie rozbudowy budynku letniskowego, a jego budowę od podstaw. Taki zakres robót budowlanych nie mieści się w kategorii w/w przepisu. W ocenie organu odwoławczego zakres prac wykonanych przez Inwestora jest zdecydowanie różny od rozbudowy budynku i przyjęcie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od decyzji zezwalającej na rozbudowę odniosłoby skutek prawny, który prowadziłby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał błędnej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego przyjmując tryb postępowania określony w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W sytuacji wykonywania robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu, a następnie jego wykonaniu od podstaw, a nie rozbudowy już wówczas istniejącego obiektu właściwym jest inny tryb postępowania wskazany w powyższej ustawie, dotyczący realizacji obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Tym samym konieczne jest dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu właściwe przepisy. W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że postępowanie niniejsze jako prowadzone w nieodpowiednim trybie winno być umorzone, a organ I instancji powinien wszcząć je ponownie i przeprowadzić w trybie właściwym, określonym przepisami Prawa budowlanego. Z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wynika, że powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonanych przy rozbudowie budynku letniskowego na działce nr ew. [...] we wsi R. Celem umożliwienia organowi I instancji wszczęcie postępowania w odpowiednim trybie i przeprowadzenia odpowiedniego postępowania administracyjnego dot. w/w obiektu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w niewłaściwym trybie. Ponadto organ wskazał, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających prawidłowość ustalenia wszystkich stron postępowania. Organ administracji publicznej przed którym toczy się postępowanie, zgodnie z art. 61 § 4 Kpa, obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek, tj. czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne jednostki. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dodatkowo precyzuje pojęcie strony w stosunku do postępowania administracyjnego w sprawach budowlanych, poddanych reżimowi ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji oznacza to, że na organie wszczynającym postępowanie z urzędu lub na wniosek strony ciąży ustawowy obowiązek ustalenia podmiotów posiadających legitymację strony w rozumieniu przepisów art. 28 Kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego a następnie zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami. Organ, wszczynając postępowanie z urzędu lub na wniosek strony, obowiązany jest zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące, zgodnie z art. 28 k.p.a., stronami w sprawie." Natomiast w świetle art. 79 § 1 Kpa, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Naruszenie w/w przepisów w sposób oczywisty stanowi o wadliwości całego postępowania, gdyż strony nie mogły wziąć udziału w oględzinach, ani tym bardziej wypowiedzieć się co do poczynionych ustaleń. Prawo czynnego udziału stron w postępowaniu obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wadliwości tej nie sankcjonuje późniejsze przesłuchanie strony na okoliczność prowadzonego postępowania administracyjnego. E. i J. S. wnieśli skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów kpa w szczególności art. 7, 8, 77§2, 80 tego kodeksu oraz art. 50 ust. 4 i 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Wobec powyższego wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący przywołali rozstrzygnięcia, które zapadły w niniejszej sprawie oraz wskazali na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji, a następnie umorzenie postępowania nastąpiło wyłącznie na podstawie odwołania złożonego przez R. G. i E. W. Organ nie poczynił żadnych kroków w celu sprawdzenia czy rzeczywiście zaistniały przesłanki wskazane przez powołane osoby w złożonym przez nie odwołaniu. W przedmiotowej sytuacji organ miał obowiązek dokładnie zbadać istnienie tych przesłanek, korzystając z dostępnych środków dowodowych. Nie podejmując inicjatywy dowodowej, organ naruszył one zatem m.in. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przedmiotowy budynek, mimo że ma charakter letniskowy stanowi jedyne dostępne skarżącym miejsce zamieszkania i w przypadku umorzenia postępowania, czego konsekwencją będzie uznanie obiektu za samowolę budowlaną a następnie rozbiórka obiektu skarżący stracą dach nad głową. Działania skarżących w celu obrony przed utratą domu należy uznać za słuszny interes obywateli w rozumieniu art. 7 kpa. Zaprzeczyli też ażeby dokonali całkowitej rozbiórki obiektu a następnie wykonali go od podstaw albowiem doszło jedynie do częściowego demontażu elementów konstrukcyjnych obiektu a inwestorzy zachowując część pierwotnej konstrukcji budynku wykorzystali ją do dalszej rozbudowy domku letniskowego zgodnie z treścią zatwierdzonego projektu zamiennego. Organ nie stwierdził tych fakt ów ponieważ nie przeprowadził postępowania dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 i 138 kpa zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę (z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138§1 pkt. 3 kpa), przy czym przez ponowne rozpoznanie sprawy należy rozumieć nie tylko kontrolę decyzji organu I instancji lecz ponowne rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca wyposażył przy tym organy administracji, w tym także organ odwoławczy w środki dowodowe niezbędne do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego określone w art. 136 kpa. Jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części organ ma prawo uchylić decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wbrew zarzutom skargi organy administracji w należyty sposób, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i 77§1 kpa wyjaśniły okoliczności sprawy. I tak - niesporne w niniejszej sprawie jest to, że decyzją z dnia [...].06.2007r. Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i J. S. pozwolenia na rozbudowę budynku letniskowego na działce ew. nr [...] we wsi R. Gm. R.. Z decyzji tej wynika, że budowa miała obejmować obiekt o powierzchni zabudowy 29,80 m2, powierzchni użytkowej 23,20m2. Z opisu technicznego wynika także, że zatwierdzono projekt rozbudowy polegający na dobudowie pokoju w parterze i przebudowie części istniejącej, z tym że dobudowana cześć miała być murowana -jak część budynku, którego dobudowa dotyczyła. Prawidłowo natomiast organy nadzoru budowlanego ustaliły, że inwestorzy realizują zupełnie inną inwestycję. Z protokołu czynności przeprowadzonych przez pracowników PINB w W. dnia [...].12.2007r. w sprawie robót budowlanych przy budowie budynku letniskowego wynika, że "przed budową dokonano całkowitej rozbiórki istniejącego budynku letniskowego o konstrukcji murowanej i w jego miejsce wybudowano nowy budynek o takich samych wymiarach jak poprzednio lecz o drewnianej konstrukcji. Obecna budowa posiada wymiary zewnętrzne 11,3x4,1 m i dobudowa o wymiarach 5,0x5,4 m2, o powierzchni zabudowy 74,3m2." A zatem - wbrew zawartym w skardze zarzutom ustalenia w co do rozmiaru i charakteru inwestycji zostały poczynione nie tylko w oparciu o twierdzenia odwołujących się lecz także w oparciu o wyniki w/w oględzin. Co więcej - ani w piśmie z dnia [...] kwietnia 2008r. ani z żadnego innego dowodu nie wynika ażeby skarżący podważali te ustalenia. W skardze wskazali wprawdzie, że doszło jedynie do częściowego demontażu elementów konstrukcyjnych budynku ale zachowując część pierwotnej konstrukcji budynku wykorzystali ją do dalszej rozbudowy budynku letniskowego zgodnie z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże powyższe nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, w szczególności w materiale zdjęciowym złożonym przez E. W. i dołączonym do akt administracyjnych [...].08.2009r. Reasumując prawidłowo organy administracji ustaliły, że skarżący dokonali rozbiórki istniejącego budynku i zamiast rozbudowy obiektu dokonali jego budowy od podstaw w takich samych wymiarach zewnętrznych i lokalizacji jak obejmował zatwierdzony projekt budowlany do pozwolenia na rozbudowę budynku. Tym samym zmieniono kubaturę budynku, wysokość, konstrukcje dachu, oraz konstrukcje całego budynku z murowanej na drewnianą o fundamentach betonowych. Trafne jest zatem ustalenie organu odwoławczego, że powyższą sprawę należy traktować w kategorii samowoli budowlanej. Nie można wszak przyjąć, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na rozbiórce i wybudowaniu w to miejsce innego obiektu (nawet jeśli w obrysie budynku poprzedniego) stanowi li tylko odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. De facto powstał bowiem zupełnie inny obiekt budowlany niż zatwierdzony decyzją z dnia [...].06.2007r. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zgodnie z którym odstępstwa od projektu budowlanego mogą dotyczyć tylko obiektu określonego w pozwoleniu na budowę. Musi więc istnieć tożsamość obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego dotyczą odstępstwa dokonane przy prowadzeniu prac budowlanych (tak NSA w wyroku z dnia 14.07.2004r. OSK 594/04 nie publ. ). A zatem skoro istniejąca cześć budynku letniskowego nie była objęta pozwoleniem na rozbudowę z dnia [...].06.2007r. nie można przyjąć, ze odbudowa tej części (po uprzedniej rozbiórce) stanowi jedynie istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. Co zatem idzie w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w sposób nieuprawniony wszczął, prowadził i zakończył sprawę przedmiotowych robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Te ostatnie mają bowiem zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 3 tego prawa. Skoro zatem inwestor rozpoczął budowę bez uzyskania pozwolenia na budowę a zatem przedmiotowa budowa stanowiła samowolę budowlaną to nie istniał przedmiot postępowania określony w decyzji z dnia [...].02.2009r. to jest "prowadzone z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego roboty budowlane przy rozbudowie budynku letniskowego na działce nr [...] położonej we wsi R. gm. R.". W konsekwencji należało uznać, że postępowanie w tym zakresie było bezprzedmiotowe. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, że bezprzedmiotowość postępowania, o który stanowi art. 105§1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Takie stanowisko zajął m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17.06.2008r. w sprawie o sygnaturze I SA/Wa 485/08, w którym stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W innym miejscu Sąd ten stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania powodujący, iż nie można wydać decyzji rozstrzygającej na podstawie 8 przepisów prawa materialnego o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 18.04.2008r. w sprawie I SA/Wa 27/08 W niniejszej sprawie z chwilą powzięcia wiadomości o zakresie podjętych robót budowlanych organ winien był umorzyć wszczęte postępowanie naprawcze tj. prowadzone w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Skoro jednak - wadliwie -wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny prawidłowo organ odwoławczy - w oparciu o art. 138§1 pkt. 2 kpa uchylił wadliwą decyzję i umorzył postępowanie przed tym organem w prowadzonym przez niego zakresie. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.