VII SA/Wa 2004/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek P. C., nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy [...] w [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r., organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r., ponieważ rozstrzygnięcie zapadło po rozpatrzeniu wniosku P. C., który zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie był stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r., Zdaniem organu inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta [...] nie wprowadzała żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości (działki o nr ew. [...]), stanowiącej własność P. C.. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, że P. C. przysługuje przymiot strony na podstawie art. 28 Kpa. Organ wskazał, że brak jest również innego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny P. C. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. P. C. podaniem z dnia 9 listopada 2010r, wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...]. We wnioski wskazał na niezgodność lokalizacji inwestycji na działce nr [...] z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Zdaniem P. C. organ w nieuprawnionym, trybie rozstrzygnął o sprawie statusu strony, nie będącej przedmiotem odwołania od od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zamiast zająć się na podstawie kwalifikowana wadą kwestionowanej decyzji. Zdaniem wnioskodawcy nastąpiła zmiana podstawy materialno- prawnej rozstrzygnięcia sprawy i w następstwie zmiana przedmiotowa sprawy i w ten sposób została naruszona zasada dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto nieprawidłowo zostały zastosowane ogólne zasady określone w art.6-10 Kpa przez co orzeczono w sposób nieuprawniony, w dodatku błędnie o braku statusu strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] lipca 2010r. podniósł, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania P. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] i na podstawie art. 138 §1 pkt.2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)zwanej dalej K.p.a. jako organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji, w którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Taką decyzję podjął ponieważ doszedł do przekonania, że P. C. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...]. Tym samym nie naruszył w stopniu rażącym art. 28 Kpa jak również art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącym przepisem szczególnym względem art. 28 Kpa. Organ wyjaśnił, że z materiału dowodowego na podstawie, którego zostało wydane weryfikowane rozstrzygnięcie wynika, że P. C. nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003 r.,. Przedmiotowa inwestycja z uwagi na swój rodzaj nie ograniczy zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność Pana P. C. (działka o nr ew. [...]). We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. C. zaprzeczył, że nie było przepisu prawa materialnego, który byłby podstawą do uznania przymiotu strony a ewentualniy brak statusu strony postępowania administracyjnego uprawniał Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego “do zaniechania rozpatrzenia z urzędu, w trybie nadzoru odwołania od decyzji Wojewody wydanej w takim samym trybie" oraz że przedmiotowa inwestycja nie wprowadziła żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr 134. Po ponownym rozpatrzeni usprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie przeanalizował interes prawny P. C. w postępowaniu nadzwyczajnym dot. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy [...] w [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji. Organ doszedł do przekonania,że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., i umorzył postępowanie organu I instancji, z uwagi na fakt, że P. C. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r., ponieważ P. C. nie jest stroną postępowania, zakończonego w/w decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r., Przedmiotowa inwestycja z uwagi na swój rodzaj w żaden sposób nie dotyczy interesu prawnego P. C., właściciela działki o nr ew. [...] z obrębu: Klukowo. Omawiana inwestycja (sieć wodociągowa i kanalizacyjna), została zaprojektowana w odległościach ok.: 3m (sieć wodociągowa na działce o nr ewid. 135) i 2m (sieć kanalizacyjna na działce o nr ewid. [...]) od granic w.w. działki wnioskodawcy. Tak więc z uwagi na powyższe ustalenia, P. C. nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć, dotyczących weryfikacji w.w. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 09 listopada 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 550/07). Oceniając własną decyzję z dnia z dnia [...] lipca 2010r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do przekonania,że nie można stwierdzić jej nieważności na podstawie żadnej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , że w sprawie, dotyczącej możliwości weryfikacji z urzędu w trybie nieważnościowym decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r, zgodnie z art. 157 Kpa, właściwym organem jest Wojewoda [...]. Wskazał też, że wszczęcie przez organ administracji postępowania z urzędu ma charakter uznaniowy. Organ administracji podejmuje postępowanie z własnej inicjatywy w związku z tym, że dysponuje informacjami o takim stanie faktycznym czy prawnym, który w świetle prawa materialnego obliguje (upoważnia) go do uregulowania sytuacji poprzez podjęcie określonej decyzji. Właściwy do wszczęcia tego postępowania organ samodzielnie przesądza, czy zachodzą ustawowe przesłanki do podjęcia określonego postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Kierowana do organu administracji sygnalizacja o okolicznościach wskazujących na wadliwość danego aktu administracyjnego nie jest dla niego wiążąca. Natomiast organ centralny nie nie może ingerować w przypisany wojewódzkiemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej zakres właściwości, w tym nie jest władny wydawać organowi właściwemu jakichkolwiek nakazów do podjęcia określonego postępowania z urzędu. W skardze skierowanej do Sądu P. C. zarzucił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżący podniósł, ze jego interes prawny wynika z faktu, iż inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Wskazał również, że nawet gdyby żądający nie miał przymiotu strony to organ winien w tym przypadku wszcząć postępowanie z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżone decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011r., odmawiającą stwierdzenia nieważności również własnej decyzji z dnia [...] lipca 2010r., uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy [...] w [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156§1 kpa. Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Zgodzić się należy z organem orzekającym w niniejszej sprawie, że żadna z przesłanek nieważnościowych, określonych w powołanym przepisie nie wystąpiła. W szczególności nie wystąpiła przesłanka podnoszona we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i w skardze do sądu z art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa, określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (zob. wyrok NSA, II SA 1726/00, LEX nr 51233). O rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, zob. także wyrok NSA z 27 października 1998 r., II SA 1202/98). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. / por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. , sygn. akt OSK 1134/04, LEXnr 165717/. W ocenie sądu kontrolowane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające stwierdzenia nieważności własnej decyzji jest prawidłowe. Jak wskazano na wstępie rozważań sądu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, czyli takich które przez swoje istnienie i przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego od takich wad, które tej konieczności nie powodują. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą prawną skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego była jego własna decyzji z dnia [...] lipca 2010r., uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010r., i umarzająca postępowanie organu I instancji z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawcy postępowania nadzwyczajnego wszczętego przez Wojewodę [...] a dot. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] pozwolenia na budowę sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej dla dzielnicy [...] w [...] decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2003r.. Stronami takiego zwykłego postępowania jak i postępowania nadzwyczajnego w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu co wynika z treści art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Obszarem oddziaływania obiektu zgodnie z treścią art.30 pkt.20 wymienionej ustawy jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Nieruchomość skarżącego graniczy z nieruchomością, na której zrealizowana została inwestycja. Sam ten fakt nie powoduje jednak automatycznie, iż właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której realizowana jest inwestycja jest też stroną w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Niezbędne jest jeszcze wskazanie przepisu prawa, który w związku z realizacją inwestycji wprowadza ograniczenia w możliwości zagospodarowania takiej działki. W sąsiedztwie działki skarżącego przewidziano budowę ciągu kanalizacji sanitarnej oraz wodociągu umiejscowionych na działce użytkowanej jako droga i należącej do Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Kanalizacja oraz wodociąg umiejscowione zostały po ziemią. Żaden przepis prawa w związku z realizacją tej inwestycji nie ogranicza w jakikolwiek sposób możliwości zagospodarowania działki skarżącego. Nie uniemożliwia jej zabudowy, ani możliwości składowania na niej różnych przedmiotów. Okoliczność ta została już zauważona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2006r. Sygn akt. 1701/05 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skoro więc Skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym przez Wojewodę [...] a zakończonym decyzją z dnia to decyzja Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylająca tę decyzję i umarzająca postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku osoby nieuprawnione uznać należało za prawidłową. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).